生态文明背景下流域生态补偿法律机制的构建

发布时间：2011-11-22 10:03:24

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李华

【学科分类】环境保护法

【摘要】生态文明是人类应对生态危机的必然选择，在生态文明背景下，我国构建完善的、切实可行的流域生态补偿法律机制成为

当务之急。本文在深入剖析生态文明与环境法治建设的密切关系和客观评述我国流域生态补偿的立法现状的基础上，提出我国流域生态

补偿法律制度首先应确立可持续发展原则、公平原则和流域生态环境责任原则；现阶段我国流域生态补偿的主体为能够切实代表公共利

益的政府、对象为水源地生态环境的建设者和水资源污染的受害者，且国家也应是受补偿的一方；提出上下游之间应通过签订“环境责

任协议”确定补偿标准；流域生态补偿的方式应当主要包括征收生态补偿费和生态补偿税、推广优惠信贷、建立流域生态补偿基金；并

根据上述方案对现行相关立法提出了必要的完善建议，期望为我国水环境治理以及水环境法制的发展贡献理论创新成果。

【写作年份】2008年

【正文】

生态文明的兴起源于人类中心主义环境观指导下形成的人类与自然的矛盾。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005

年12月)强调，“倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会”，“弘扬环境文

化，倡导生态文明”，“以环境文化丰富精神文明”。党的十七大报告则把“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的

产业结构、增长方式、消费模式”和“生态文明观念在全社会牢固树立”作为全面建设小康社会的奋斗目标，这些不仅表明党和国家已

经将环境保护、生态建设从行为实践提高到文化、理论和伦理的高度，而且为环境资源法律机制的创新指明了方向。

一、生态文明与环境法治建设的关系

生态文明又称绿色文明，指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人的和谐

相处而取得的物质与精神成果的总和；指以人与自然、人与人和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态；

指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然、努力改善和优化人与自然关系的理念与价值取向。生态文明是通过生态文化或环境文

化所体现的文明，是一种物质生产与精神生产高度发展、自然生态与人文生态和谐统一的文化。

（一）生态文明观是环境法治建设的指导思想

生态文明与环境法治建设具有内在的密切联系。生态文明观是环境法治建设的指导思想。环境法治建设既是生态文明建设的一个重

要方面，又为生态文明建设提供法律保障。生态文明是中国先进文化的重要组成部分，是社会主义文明体系的基础，是物质文明、政治

文明和精神文明的前提，是资源节约型和环境友好型社会的文明形态和文化形式，其重要性突出表现在对建设资源节约型和环境友好型

社会的引导、指导和促进作用上。生态文明建设要求社会实现从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变，需要采取涉及

经济、社会、政治和文化各个方面的战略、政策和法律，需要把对生命的尊重和对自然生态系统的爱护纳入到政治、法律和道德体系中。

（二）环境法治建设是实现生态文明的法律保障

生态法制文明是生态文明的重要组成部分，是人们正确对待生态问题的一种进步的制度形态，其中特别强调完善和健全与生态文明

相适应的法制体系，并重点突出强制性生态技术法制的地位和作用。只有不断提高全社会的生态文明素养，才能形成环境法治秩序，才

能有效地处理资源节约型和环境友好型社会中各种复杂的社会、经济和生态关系，才能保障建设环境友好型社会的目标、任务、计划的

顺利实现。只有真正实现我国环境法律体系的完善和伦理价值观念的转变，才能营造和谐社会、资源节约型社会、环境友好型社会必不

可少的生态文化氛围，从而有效地规范和考量各级政府的行政决策及社会的行为方式，建立符合经济、社会和生态可持续发展需要的社

会文明体系。反过来说，只有通过生态文明的建设，形成尊重生命、热爱自然、保护环境的良好的生态伦理和环境道德，才能制定出良

好、有效的保护生物多样性、保护动植物、保护生态系统、保障动物福利和维护河流湖泊健康等的法律和制度。

生态文明突出地强调人类与其他生命同处于一个“地球村”，在资源资讯高度共享的今天，一只南美洲热带雨林中的蝴蝶偶尔扇动

几下翅膀，两周后可能引起美国德克萨斯州的龙卷风。这种“蝴蝶效应”在生态界并非骇人听闻的逻辑，试想如果四川水土流失严重，

上海将会面对怎样的黄浦江？当前，我国流域的污染状况不容乐观，跨行政区域的水污染问题日益突出，严重威胁了流域生态安全。流

域生态系统的生态功能正在退化，生物多样性正在丧失，特别是流域上游的植被遭受严重破坏所造成的水土流失、洪涝灾害和砂石飞扬

等问题，更导致整个流域，乃至全国生态环境的不断恶化。1998年长江流域特大洪涝灾害即是发端于长江上游植被生态系统水源涵养、

水土保持功能的降低、中游湿地生态系统洪水调蓄功能的下降，河道系统排洪泄洪功能的失调。2000年初中国北方沙尘暴的形成也与黄

河上中游森林植被的破坏有关。严峻的现实使流域生态补偿机制呼之欲出，合理分配流域上下游间的权利与义务，使受益者和受害者的

成本和收益分担趋向合理，是环境资源法制建设中的艰巨任务。

二、流域生态补偿制度的立法现状

流域生态补偿是一种保护流域生态环境的经济手段，是生态补偿机制在流域生态保护中的运用，集中体现了公正、公平的法律理念，

也是对流域生态功能价值的肯定。它并非一个严格的法律概念，而是一个广泛使用于生态学、经济学、法学上的一个交叉概念。在环境

资源法学目前的研究成果中，至今并未对此概念有非常明确的定义和阐释。在借鉴各学科学者理论精华的基础上，我认为环境资源法学

所研究的流域生态补偿应是指为恢复、维持和增强流域生态系统的生态功能，流域资源受益者(国家、下游地区、个人等)对导致流域生

态功能减损的自然资源开发或利用者征收税费以及对为改善、维持或增强流域生态服务功能而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式补

偿的制度。

（一）宪法对流域生态保护的规定

我国《宪法》对流域生态环境的保护作了明确规定。第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都

属于国家所有，即全民所有；法律规定属集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的

动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条规定了自然资源的财产权为国家或者集体所有，并规定

了国家保障对自然资源的合理利用，以国家根本大法的形式确定了环境资源保护、防治污染这一基本国策，为生态补偿提供了宪法基石。

（二）民法对流域生态污染责任的规定

我国《民法通则》第124条以民事责任的形式对流域生态的污染进行了规定。该责任以对“他人损害”为责任前提。而第82条是关

于相邻权的规定。上游和下游地区因地域上的相邻而造成对利益上的损害和救济。如果上游因本地区的行为而导致对下游地区环境质量