刘燕文诉北京大学案----论我国高等教育学位制度之完善 湛中乐
【学科分类】行政诉讼法 【出处】《中外法学》2000年第4期
【关键词】高等教育 教育法制 学位制度 教育救济 【写作年份】2000年 【正文】
刘燕文诉北京大学案
----论我国高等教育学位制度之完善
1999年岁末，随着刘燕文以一纸诉状将北京大学告上法庭，这桩后来在社会上沸沸扬扬的诉讼拉开了序幕。在此后的两次开庭审理中，双方唇枪舌剑，据理力争，而经由这个案件引起的极其广泛而热烈的思考和讨论，则远远超出了这个案件本身，直接和深刻地触及了我国高等教育制度的方方面面。本文试图从该案出发，对高等教育制度中的一些相关问题进行分析和阐述，并对完善我国高等教育制度提出相应建议。本文将主要针对以下问题进行论述：1、高等学校的法律地位及相关问题分析；2、受案范围问题及教育领域的法律救济；3、正当程序；4、学位评定委员会的主体资格及其职责；5、投票表决及计算问题；6、诉讼时效； 7、毕业证问题。
一、高等学校的法律地位及相关问题分析
在刘燕文诉北京大学案中，一审法院认为，根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责。高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但是其对受教育者进行颁发学业证书与学位证书等的权力是国家法律所授予的，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定，由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。下面，就将围绕学校的地位及由此产生的学生与学校的关系问题进行论述。
法国行政法上，认为学校属于公立公益机构。公立公益机构是一个人格化的公共行政机构，它在特定的范围内提供一种或多种专门的公共服务，其有三个要求：专门服务，公共服务及人格化。而法兰西研究院、各高等研究院、大学院校、公立中学和各中高教育学校等公立教育机构则均属于国属公立公益机构。因此，它们属于公务法人的范畴，和地方团体以及国家一样，是一个行政主体。那么，公立大学和私立大学的地位有什么区别呢？韦德在《行政法》一书中认为，如果大学是依法规设立的，可以将它作为法定公共机构对待，归入行政法的范畴，如果只是依章程或私自设立的，则不属于行政法的范畴，学生针对这种大学的权利便取决于契约。按照公私立标准来区别大学的不同地位，从而确定学校与学生的不同权利、义务关系及相应的救济途径,这一理论也受到了一些挑战。在日本，1970年以后，认为将公立大学与私立大学对学生的法律关系加以区别，并不合理，并且与教育、研究之非权力性质发生矛盾，因此逐渐趋向于无论是公立大学还是私立大学，其与学生间法律关系均属一种“在学契约关系”。目前，在我国司法实践中，是将大学作为法律法规授权的组织来对待的，这在前述引用的判决中已有清楚的表述。更早一点是，海淀区人民法院审理的田永诉北京科技大学案的判决书中有相同的表述。这一判决得到二审法院的维持，而且被最高人民法院将其选登于1999年第4期《最高人民法院公报》。这就实际上意味着最高人民法院对该案件判决所作出的认可和支持。不过随着今后私立大学的增加，其地位是否与公立大学有所区别，以及公立大学（或者包括私立大学）所实施的哪些行为属于可以向法院提起行政诉讼的行为，这些问题都应在法律中明确规定，以期在这类案件的处理上有一个明确而统一的标准。 与高等学校法律地位密切相联的一个问题是：授予学位行为的性质。《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育
教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。??”我们注意到，法律在这里使用的是“权利”这个词，而非“权力”。但是，第3项规定的招生权，第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权，第6项规定的聘任教师及奖励、处分权等，无论是从行为的单方意志性、强制性，还是从对相对方的拘束力和权利、义务的巨大影响力来看，都更具有行政权力的性质。今后法律中应明确划分“权利”与“权力”，一方面利于保障学校的合法权利，另一方面，更为重要的是，便于针对权力的行使设置相应的监督与救济机制，从而预防并减少权力的滥用，更好地维护学生、教师的合法权益。如果进一步分析，我们可以看到：《中华人民共和国教育法》第21条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《中华人民共和国高等教育法》第20条第1款规定：“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。”《中华人民共和国学位条例》第3条规定“学位分为学士、硕士、博士三级。”第4、5、6条分别规定了授予学士、硕士、博士学位的标准。第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”综上所述，我国实行国家学位制度，高等学校颁发学位证书的权力来源于法律、法规的明确授权，从这一点上来讲，高等学校的学位授予行为属于法律、法规授权的组织行使行政职权的行为，应纳入具体行政行为的范畴。当然，高等学校颁发毕业证书的行为亦属类似情况，在此不再赘述。
与高等学校法律地位密切相联的另一个问题是学生与高等学校的关系问题。德国行政法传统上将学生、公务员与国家之间的关系作为“特别权力关系”，从而区别于“一般权力关系”。特别权力关系的法律后果是：无法律保留、无基本权利的适用和无权利保护。可见，如果适用特别权力关系理论，在此种情形之下，学生的权利难以得到有效的保障，而更多考虑的是学校管理的效率。但目前，德国行政法上，关于一般权力关系与特别权力关系的划分已不复存在，取而代之的是“特殊法律关系”。在教育关系、公务员关系等表现为紧密型持续法律关系的特殊设计的法律关系中，不仅存在基本的、涉及公民地位的决定，而且还存在大量的、日常性质的决定，其本身并不具有等同的重要性，不涉及国家与公民之间“原本的”法律关系，而只仅仅关乎机关的正常工作。因而，乌利教授从法律上将其分为基本关系与工作关系，其最重要的法律后果是：与基本权利相关的决定属于行政行为，而工作关系中的命令则不属于行政行为。而日本最高法院在昭和52年（1977年）的“富山大学不承认学分事件”中，则提出所谓的“部分社会说”，其判决认为，大学不论是国立或私立，基于其教育学生与研究之目的，即使在法令无特别规定时，大学具有以学校规则等付诸实施之自律性、概括性机能。故使大学形成与一般市民社会不同之特殊部分社会，对于其间所发生之争端，并非全部当然得成为法院司法审查之对象。公法学者兼子仁教授则提出所谓的“教育法特有之契约关系说”。这两者都放弃了传统的特别权力关系理论。我国目前在高等学校与学生关系方面并没有明确的规定，但在具体的制度设计方面，侧重于管理和规范，对于学生权利的保障和救济则相对薄弱，这是不争的事实。从一定程度上说，我国未有“特别权力关系”之
名，却有“特别权力关系”之实，这对学生权利的保障实为不利，也不符合当今行政法的发展趋势。今后立法中宜明确学校与学生之关系，既不宜定为“特别权力关系”，也不宜划入纯粹的“契约关系”，应充分考虑学校与学生关系的特殊性和学校日常事务的复杂性，针对不同的事项确定不同的救济方式与途径，既给予学校以相当的自主管理权，又能对学生的权利予以充分有效的保障。
二、 受案范围问题及教育领域的法律救济
“无救济则无权利”是一句古老的法律格言，而当把这句格言应用于高等教育领域时，就如刘燕文诉北京大学案引发的议论，人们开始关注这样一个问题——法院是否可以和能够在多大范围和程度上为学生提供救济？司法审查的介入是否意味着对学术自由的侵犯？当人们为司法的阳光照进大学校园而欢欣鼓舞时，是否也想到司法所带来的可能不止是阳光，还可能引发暴风雨？
我们首先遇到的一个问题即是：本案是否属于人民法院的受案范围？《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：??（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的；??（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”本案不属于第12条规定的排除性情形，但颁发毕业证书和学位证书的行为与颁发许可证和执照的行为是否属于同类行为呢？许可证和执照是直接赋予相对方从事某种职业或活动的资格，而毕业证书和学位证书则主要涉及对学生学习情况的证明、学术水平的评价。当然，不可否认，毕业证书和学位证书的取得与否与学生将来的就业、收入、社会评价等息息相关，从这个意义上说，适用第11条第1款第8项的规定对于本案更为合适。此外，《中华人民共和国教育法》中有更为明确的规定，其第42条规定：“受教育者享有以下权利：??（三）在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；??”对于这里的“依法提起诉讼”，应当包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼。而在《学位条例》中，有关学位授予争议的规定，主要有第16条：“非学位授予单位和学术团体对于授予学位的决议和决定持有不同意见时，可以向学位授予单位或国务院学位委员会提出异议。学位授予单位和国务院学位委员会应当对提出的异议进行研究和处理。”第17条：“学位授予单位对于已经授予的学位，如发现有舞弊作伪等严重违反本条例规定的情况，经学位评定委员会复议，可以撤销。”第18条：“国务院对于已经批准授予学位的单位，在确认其不能保证所授学位的学术水平时，可以停止或撤销其授予学位的资格。”而对于学位申请者的学生，却无任何声明异议、申请行政复议、提起行政诉讼的救济规定。应当说，《行政诉讼法》及其司法解释为司法救济进入教育领域提供了一条路径。这条路径则是自田永诉北京科技大学案之后才得以真正凸现，而刘燕文诉北京大学案则使这条路径进一步凸现和扩展。法院认为高等学校属于法律法规授权的组织，对其经授权而行使的行政行为，应当纳入行政诉讼的范围。在这里需要注意的另一个问题是：如果认为拒绝颁发学业证书和学位证书的行为不属于“侵犯其他人身权、财产权”的行政行为，则该行为是否又符合《行政诉讼法》第11条第2款规定的“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”呢？如前所述，目前的法律、法规中实无明确规定有关学业证书和学位证书的争议，学生可向法院提起行政诉讼。但是，根据《行政诉讼法》第1条——“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他
组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”和第2条——“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”，则在目前教育领域缺乏应有法律救济的情况下，将有关颁发毕业证书、授予学位的争议纳入行政诉讼的受案范围是符合《行政诉讼法》的立法目的和立法精神的。进一步分析，颁发毕业证和学位证的行为属于羁束性行政行为，只要符合法定条件，如成绩合格，论文答辩通过，决议经全体成员过半数通过等，就应予以颁发，在此意义上讲，法院也有权对该种行为进行司法审查。
这里必须要提到的是2000年3月最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这一规定没有沿袭“具体行政行为”的提法，而改用了“行政行为”，应当说对公民权利的保护更为有利。当然，随着时代的发展，为更好地保护公民、法人和其他组织的权利，纳入司法审查的行政行为必然日趋增多，甚至从根本上取消“受案范围”这一概念。但是，就目前而言，对于司法救济在教育领域到底能够走多远，宜在法律中作出较为明确的规定。学校针对学生所作出的哪些行为可以纳入司法审查的范围？除了“开除学籍”之外，“勒令退学”是否也应纳入？而对于学位授予这类学术性相对较强的行为，纳入司法审查是否合适？如果纳入，法院对此是否应当仅进行程序性审查？同时，相应地，在《国家赔偿法》中，是否也应当加入学生有权向学校求偿的规定？田永诉北京科技大学案及刘燕文诉北京大学案带给我们很多思考，它使人们正视这样一个事实：对学生作出的退学、开除等处分，以及拒绝颁发毕业证、学位证等决定，事实上与学生将来的就业机会、收入情况等有着密切关系，是有关学生重大切身利益的事项，在目前缺乏有力的行政救济的情况下，具有中立性、公开性的司法救济的介入就有其必要性和必然性。当然，对于有关学生纪律惩戒的争议，是否可以考虑设置一个行政争议前置程序，而对于有关学位授予的争议，是否由有关的学术机构先行仲裁，或者由某类专门的行政裁判机构来予以裁决等等，这些都是可以探讨的问题。但关键的一点在于——教育领域中的行政救济应引入“准司法程序”，无论是复议还是仲裁，都应确保其中立性、透明性和及时有效性，以提高当事人对其公正性的信任度。而司法审查作为权利救济的最后一道屏障，其审查的范围，是仅限于合法性审查，还是将合理性审查也纳入其中？是仅限于程序性审查，还是包括对行为内容的实质性审查？这些都需要在今后的法律中加以明确规定。但司法救济介入教育领域势成必然，这极大地利于对相对处于弱势地位的学生的权利加以保障。
接下来，我们来看一看国外的情况。在美国，美国宪法第5条、第14条修正案规定，未经正当程序，任何人的生命、自由或财产不受剥夺。但人们长期认为，社会对于由税收支持的教育有一种特权，因此对于公立学校的学生，政府有权对其受教育的机会加以剥夺。直到1961年狄克逊诉阿拉巴马教育委员会案及之后的一系列案件，法院认为教育已经成为一种根本性的需要，而必须被看作是一种实体权利，因而要求在这一领域中适用正当程序。施瓦茨认为，在有关学生纪律的案件中，受教育利益上的财产权和名誉上的自由权都处于危险之中。自狄克逊案后，美国法院确认，正当程序条款适用于公立学校作出的开除学生的决定。1975年的戈斯诉洛伯兹案的判决则把正当程序扩大到了暂停学业的处分。该案中，法院认为，一位被暂停学业达10天的公立学校学生具有充分的财产利益和充分的自由利益要求最低限度的正当程序。戈斯案件中所确立的原则在后来的案件中存在例外的情况。例如，在另一个案件中，法院认为，一位因学业及临床的糟糕表现而被学校勒令退学的医学院三年级学生，并不具有要求听证的宪法上的权利。因此，学业失败是一种例外，除非学校存在欺诈或不良信用。 在德国，长期以来联邦行政法院在考试事件内容上不加审查，但对考试机关的考试程序有无重大违规作审查，包括：是否遵守程序性规定，是否对具体事实有误认，是否