留用地项目合作开发相关问题探索

———以杭州为例

[摘 要] 杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一，自1999年试行留用地制度以来，经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。但是留用地制度并未在国家法律法规中有所规定，属于地方政策性很强的制度，因而在留用地开发过程中应当注意把握地方政府对留用地制度的态度及相应政策文件。本文试图阐述杭州留用地发展历程，并简单介绍杭州留用地开发模式，最后分析一些个人认为在留用地合作开发过程中应当注意的相关问题。

[关键词]留用地 杭州 合作开发 留用地项目

一、留用地制度发展历程

所谓留用地制度是指政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定留地用地指标，让被征地集体经济组织用于发展第二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民，给被征地农民提供了长期稳定的土地收益来源。

在留用地安置模式出台之前，各地对于失地农民安置的主要以货币安置为主，因而对于失地农民而言，原先的安置模式缺乏长远的生活保障。留用地安置模式则通过村集体对留用地进行开发建设与经营管理，使被征地农民分享部分土地增值收益，在一定范围和程度上保障了失地农民长远生计，促进了社会的和谐稳定。作为一种行之有效的安置失地农民的安置模式，留用地安置自20世纪80年代初在深圳特区建设初期进行探索性尝试后，浙江、湖南、广东、福建等省份的部分城市对这一制度逐步规范，初步形成了杭州模式、咸嘉模式、温州模式、惠州模式等典型模式。

杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一。自1999年杭州市试行留用地制度以来，经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。

杭州市留用地政策主要由以下政府政策性文件所组成，并由此确定了10%留用地制度： 1、1998年11月26日，杭州市委办公厅、市政府办公厅颁布《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》（市委办[1998]126号）规定，撤村建居后，原农村集体土地经依法征用后，转为国有。

2、1999年4月23日，杭州市人民政府办公厅关于转发市土地管理局《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》的通知（杭政办〔1999〕13号）规定，为解决撤村建居后原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可由原村集体经济组织提出申请，经区人民政府审核，报市政府同意，在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内。留出的土地必须符合城市规划的要求，明确土地的用途，并严格按规定用途使用，不得转让和出租。留用地在实施非农建设时，免收各项规费，按行政划拨方式供地。各区政府以及土地、规划管理部门要加强对预留土地的管理。在未确定建设项目前，留用地不得抛荒。

3、2001年9月13日，杭州市人民政府《关于贯彻国务院国发〔2001〕15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》（杭政〔2001〕15号）规定，在市区（不含萧山、余杭区）范围内经市政府批准的开发性安置用地，除工业用地外均应征为国有并实行有偿使用，其土地出让金按基准地价的55％缴纳，所缴纳出让金按该宗开发性安置用地的征地面积与出让面积的比例返还给原集体土地所有者。凡出让面积占征地面积65％及以下的，按所缴纳的土地出让金全额返还；凡出让面积占征地面积在65％以上的，每增加一个百分点，其出让金的返还相应减少1．5个百分点；凡出让面积占征地面积95％及以上的，按所缴纳出让金的55％返还。凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用。土地出让金缴纳和返还，参照开发性安置用地的政策执行。所有开发性安置用地、撤村建居发展留用地和拆复建用地，均不得用于经营性房地产开发。

4、2001年12月17日，中共杭州市委、杭州市人民政府《关于扩大撤村（乡镇）建居（街）改革试点推行农转居多层公寓建设的意见》（市委〔2001〕29号）规定，撤村建居地区的规划建设留用地应依法转为国有，参照征用集体土地的补偿标准予以补偿，统一纳入市政府土地储备库。撤村建居后，为解决原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可在符合城市规划和土地利用规划确定的建设留用地范围内，留出可转为建设用地的农用地面积的10％，作为社区、村镇建设和经济发展用地，也可以折抵符合规划但未办证的乡镇企

业用地。根据规划要求，留用地要打破乡镇、村的界限，由区、乡镇政府统一组织、统一协调，相对集中使用，用于工业、商贸等园区建设。同时，对撤村建居涉及的具体工作和遗留问题，由各区、乡镇政府解决，妥善处理好各种矛盾。留用地的使用政策，应严格按照杭政〔2001〕15号文件规定执行。

5、2002年3月30日，杭州市人民政府《关于市区乡镇三产企业补办土地使用证房屋所有权证工作的若干意见》杭政〔2002〕5号规定，对乡(镇)、村的撤村建居发展留用地、开发性安置用地、拆复建用地,可以折抵符合规划但未办证的乡镇三产企业用地。折抵政策按照市委〔2001〕29号文件和市政府杭政〔2001〕15号文件精神办理。

6、2003年12月5日，《关于第二批撤村建居农用地征用工作的会议纪要》（市长办公会议纪要[2003]22号）规定，在本村范围内确难以定点的，1.可在本镇范围内跨村就近规划定点；2.抵折乡镇企业用地；3.与本区范围内其它村集体经济组织进行调剂；4.确实无法定点的，可采用货币化安置方式解决。

7、2005年3月15日，《关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办[2005]8号）规定，按照市委市政府有关文件规定的撤村建居村10%留用地指标、开发性安置用地指标(以下统称“两类”用地指标)目前难以落实的，可按以下办法解决：①经撤村建居村原村级集体组织向各区建管中心(建设单位)申请，各农转居多层公寓项目中按住宅规模一定比例(8%-10%)配建的公建配套用房，在扣除按规定必须提供给相关部门的物业管理用房和社区配套服务用房后，剩余用房中的50%以下部分可按综合成本价转让给原村级集体经济组织。该部分用房应抵扣各村“两类”用地指标，并办理出让土地使用证和房屋所有权证。②撤村建居村中属原村级集体经济组织所有的非农建设用地和地上非住宅建筑物，经市发改委、建委、规划局、国土资源局等部门会审确认，同意以该村“两类”用地指标抵扣后，由相关部门按照有关规定予以办理出让土地使用证和房屋所有权证。③撤村建居村“两类”用地指标，可由原村级集体经济组织自愿选择“指标货币化收购”。

8、2005年7月25日，《关于加强杭州市区留用地管理暂行意见的通知》（杭政函[2005]128号）经杭州市政府批准正式出台，在杭州市区(不含萧山、余杭区)全面展开实施。杭政函[2005]128号通知从适用范围、指标核发、指标管理、指标使用、建设项目管理五个方面对留用地制度作出具体的规定，使留用地制度具有更强的系统性、指导性和可操作性。

9、2006年4月16日，杭州市人民政府办公厅《关于完善杭州市区留用地管理的补充意见》（杭政办[2006]10号）规定，①10%留用地指标应优先用于原村属二三产企业项目,土地出让金按杭政〔2001〕15号文规定计缴，全额返还给村集体经济组织，并按规定予以办理“两证”，但不得上市交易。②市规划局应做好10%留用地的规划布点工作。③因招商引资需要合作开发，且村级集体经济组织经济相对薄弱、控股50%以上股份确有困难，经村民(代表)会议多数以上成员同意(原村级集体经济组织如已改制为社区股份集体经济组织，按股份经济合作章程规定的程序处理),并由街道办事处(镇政府)、区政府出具同意合作建设的书面意见后，村级集体经济组织可相对控股。④原村级集体经济组织确有困难，不能自主开发建设或通过招商引资合作开发建设10%留用地项目的,经村民(代表)会议多数以上成员同意(原村级集体经济组织如已改制为社区股份集体经济组织，按股份经济合作章程规定的程序处理)，并由街道办事处(镇政府)、区政府出具同意合作建设的书面意见后，可将留用地项目所占用地予以出让。

10、2008年5月15日，杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局《关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见的通知》（杭政办函〔2008〕183号），主要内容为五个方面，分别为进一步明确村级集体经济组织留用地项目受让主体，明晰留用地资产价值，积极鼓励招商引资，完善留用地项目转让和抵押的管理，进一步完善留用地项目地价及土地资金核拨管理，严禁将留用地项目用于商品房等开发建设。

11、2009年6月10日，杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知》（杭政办函[2009]209号），针对杭政办函〔2008〕183号文中的有关村级集体组织留用地用地出让管理事宜提出补充意见，主要明确了留用地项目土地出让方式、前期报批程序、出让资金核拨、出让金使用监管、拆复建项目土地出让金的管理等五个方面的内容。

二、留用地项目开发的几种方式

对于留用地的利用，由于各个集体经济组织的经济实力、领导发展观念有所不同，以杭州为例，留用地的利用模式主要可以分为三类。

第一类是不对留用地进行开发，直接把留用地指标折抵符合规划要求但未办证的村属企事业用地，如2006年7月5日，西湖区古荡镇村股份集体经济组织提出要求将其所属的