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形成晚婚晚育、少生优生的婚育观念，有利于妇女的身体健康，增加妇女参加工作的机会，提高了妇女的社会地位等等。但是这项政策的实施也带来一系列的负面影响，如我国人口老龄化趋势加快，出生婴儿性别比例失衡，独生子女户的后顾之忧，干群关系紧张等。正是政策效果的多样性和影响的广泛性，加上许多影响政策 的因素难以测定，就会给政策评估造成困难。此外政策效果的不确定性还使某些反对评估的人有了借口，也为某些不科学评估的出现创造了条件。

（2）政策资源的混合和造成的重叠。政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥着作用，这样，就产生了两个问题，即政策资源的混合和政策的重叠。政策资源的混合是指投入不同的政策资源彼此交织在一起，很难分清某项资源的支出究竞属于哪一个政策，或某项政策的总投入是多少。政策资源的混合使政策成本难以核定，而要测定某项政策的效益就更无从下手了。政策的重叠是指针对相同或相式的政策问题和政策目标群体，不同的机构或部门分别制订各自的政策，（地方政策）各种不同的政策效果混杂在一起，，很难将某项政策的实际效果从总体变化中提炼出来。有时不同的政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得区分政策效果的工作就更加难以进行。

（3）政策问题的复杂性。政策一般都是针对解决政策问题发布和实施的而政策问题往往牵涉非常复杂的因素，带有很大的不确定性。一个问题包含着另一个问题，而其又可能是其他问题的一部分，问题之间关系交错，分析起来具有相当的难度，这就给政策评估工作带来很大的障碍。如犯罪预防政策的目标是以威慑的方式防止犯罪的发生，而问题在于，犯罪行为如果没有发生，这是不是犯罪政策发挥了作用呢？这个问题很难回答。或许某人曾经有过犯罪的念头，但是害怕受到惩罚，从而没有付诸行动；或许是受到亲朋好友的及时劝阻；也可能是尚在寻找合适的机会。

（4）评估信息和评估经费缺乏。真实前面的第一手资料和各种数据，是进行评估的基础和前提。如果没有足够的统计资料和信息，政策评估就成了无本之木、无源之水。在我国，政策信息工作还比较落后，许多政策机关不重视信息管理，信息收集系统尚未形成，政策评估所要的数据往往残缺不全、杂乱无章；加上抵制评估者拒绝提供关键性资料，这就大大增加了政策评估的难度。政策评估是一项复杂、系统的工程，需要投入相当的人力、物力、和财力。但在现实生活中，评估工作的重要性尚为引起人们的足够重视，难以指望人们从现行政策资源中拿出经费作为评估之用，因而政策评估常常处于经费短缺状况。有的政策机机构可能愿意提供经费，但往往另有所图（如试图影响评估的结论，对某项工程的列验收）。因此，评估信息欠缺和评估经费不足始终是困扰政策评估的两大难题。

（5）有关机构和人员的抵制。。政策评估不可避免地涉及政策功绩的评判，而政策是由人来制定并执行的，所以，政策评估实质上是对有关人员行为的一种价值判断。有关机构和人员既可以是政策评估最坚强、有力的支持者，也可以是最坚强有力的反对者而他们的态度取决于其对政策评估价值判断倾向的认同程度。在许多情况下，尤其在评估主体来自政府体制之外时，作为“组织”的政府经常会持怀疑态度，因为他们害怕评估和打破现有的秩序，或者带来利益损害。这种怀疑和担心常常使他们最终对评估持反对、抵制的态度。在政策评估的所以困难中，人为的抵制是最直接的、也是最严重的困难。 （6）政策目标的不确定性。政策制定是一项面向未来的活动，政策目标的确定不可避免地会带有一定 的预测性。因此，现实生活中不乏那些原则性很强、目标非常笼统，缺乏可操作性的政策。不仅如此，政策目标往往不是单一的、集中的和兼容的，而是多个的、分散的和有一定冲突的。如我们前面说过的对消费者的定义。而政策评估必须以政策目标为基础依据和必要前提，因此有时就面临很大的困惑。

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7、政策执行过程中的其它功能环节

（1）政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。

（2）政策分解。是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。

（3）组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。

（4）政策实验。是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。

（5）全面实施 政策的全面实施是政策执行过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。

（6）协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策执行全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。

8、政策偏差产生的原因

政策执行偏差产生的原因可以大致可分为主观方面的原因和客观方面的原因。主观方面的原因是指政策执行者造成的原因，责任在政策执行者本身；客观方面的原因是指非政策执行者造成的原因，而是其它各种限制条件。 (1)政策执行偏差产生的主观原因

①体制不健全。政策执行体制是政策得以顺利实施的环境系统，同时是影响政策执行因素中重要的一环。健全的体制有利于发挥政策的作用体现政策效果。但现行的政策执行体制却是不能令人满意的。首先在权力的分配上存在不合理，个人高度集权、组织缺乏合理的权力制约机制。其次机构之间或机构部门人员之间的权责不明确，争功委过、群体极化现象时有发生。此外，在政策的内容完善、政策可行性评估与研究、政策预案的实验、政策调整等许多方面缺乏合理有效的制度化安排。

②政策执行人员素质不高。在政策的执行阶段总要依靠一定的执行机构与人员，所以执行者的素质就会对政策的执行顺利与否产生重大影响。现阶段在政策执行过程中表现出来的一系列问题说明我们的政策执行人员在自身素质上仍需要很大提高。这种素质主要表现在： 能力素质 、思想政治素质、心理素质、身体素质、知识素质等多方面 ③政策执行机构的管理缺陷。政策执行机构的管理缺陷具体表现为：组织结构的不合理、领导的管理水平低、执行机构中的沟通和协调不畅、缺乏健全的规章制度、执行准备不充分。 （二）、政策执行偏差产生的客观原因

（1）政策问题本身的复杂性：政策执行的有效与否，首先是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关的。越复杂的问题，执行的难度越大；

（2）政策质量低劣：政策质量的低劣使政策的正确性和具体明确性得不到体现。政策目标错误或者模糊不清；政策内容混乱；政策标准不合理等等；

（3）政策环境的变化：任何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约。影响政策执行的环境因素主要有政治环境、经济环境和社会心理环境；

（4）利益集团的压力：权威是政策执行的根本保证，是政策有效执行的又一项特殊而

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重要的资源；

（5）政策资源的不足：一般说来，政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。必要的经费和人力是政策执行的物质基础。

9、政策规划的具体过程主要包括以下四个环节： 一、政策目标的确定

（一）如何确定政策目标：政策规划的第一步工作就是确定政策目标。政策目标不仅是政府方案设计和择优的基础依据，同时也是政策执行的指导方针，并且为政策评估提供了参照标准。一般而言，无目标的行为抉择是不可思议的。这就象打高尔夫球一样。如果让一个人夜间去打，他会感到非常好笑，连标杆都看不见，让他往哪去打?看足球赛更是如此，如果在足球场上把球门据掉，则根本无法计分，谁会有兴趣看两个球队在场上无聊地奔跑? 政策目标就是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断。没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。在确定政策目标的过程中有这样几点要求：目标的确定首先要具体，不能含混不清，一般来说，越是近期的目标，越要求明确具体，远期目标则允许带有一定的模糊性；其次，目标的确定要力求恰当，防止目标偏高或偏低。偏高是指不具备实现目标的客观条件；偏低是指，无需怎么努力，目标即可实现。第三，目标的确定应有可检验性，为实现总目标，应建立分段目标，并规定相应的具体指标，通过不断的检验，一步步向总目标迈进。第四，目标的确定应具有前瞻性。事物是不断发展的，情况是不断变化的，所以应该以发展的眼光看问题，使政策目标能够合理定位。 （二）价值前提与事实前提：政策目标的确定离不开价值前提与事实前提。

（1）价值前提：根据西蒙等人的看法，目标选择无非是根据前提引申出结论，这类前提主要涉及两个方面的内容，即价值因素和事实因素。所谓事实因素是指决策活动中所依据的客观事实，比如一个人在决定上班带不带伞时要考虑天气情况，在这里天气情况就是我们所说的事实因素。但决策的依据不仅仅是事实因素，还包括有价值因素。所谓价值因素是指决策者的个人好恶。作任何一项决策首先需要考虑的就是价值问题，因此，价值判断被认为是决策的首要前提。决策中价值因素与事实因素的区分大致相当于目标与手段的区分，越是低层次的、技术性较强的决策，事实因素所占的比重越大；反之，越是高层次的、战略性的决策，价值因素所占的比重越大。决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，即有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。进行决策时往往很难兼顾价值体系的多重因素，于是决策者有时就需要在价值冲突中求得平衡或为突出某些价值因素而放弃其它的价值因素。价值体系的这种矛盾性特征往往是决策者难以下决断的重要原因。价值判断不仅在决策的开始阶段存在，而且在整个决策过程中持续。确立了以某一价值前提为指导并不意味着它不会在其后发生动摇和改变。决策活动往往涉及多个目标和多种方案，选择判断中的复杂性不可能单纯服从于价值前提的不变性。重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有发生的现象。此外，在决策方案的评估过程中，价值前提的评估也是其中一项重要的内容。择优离不开方案的论证，论证首先涉及的就是价值因素，而价值论证实际上就是对价值前提的重新评价。价值判断常常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是即有联系又有区别的两个概念。决策目标包含有价值目标，但又不等同于价值目标。决策目标主要是对实践结果的预先设定，而价值目标则是对实践结果的意义的评价。两项决策在决策目标上的一致并不说明它们在价值目标上也一致。比如，同是作出研制核武器的决策，一方是为了扩张侵略，另一方是为了反击侵略。尽管这是一个极端性的例证，但也说明了价值目标与决策目标是有所区别的。当然，成功的决策需要二者的一致，如果我们将决策目标称为“事”，将价值目标称为“愿”，我们将会力求“事随人愿”，防止“事与愿违”。

（2）事实前提。事实前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。事

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实前提虽然也依赖于决策者的认知，但这种认知与决策者对价值前提的认知有所不同，它不是对主体自身需求的认知，而是对客观对象的具体认知，所以其内容具有客观性；具有客观性的事实前提是人们可以通过实际调查和科学实验加以认识的，它具备量化的依据，是能够被检验的；事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分，决策的选择性特点必然会导致事实前提的变动性。

事实前提与价值前提即有联系又有区别。它们的区别主要表现在：提出问题的角度不同：价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求，事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际的条件。因此，常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。认识形式的表现不同：事实前提的判断依赖于明显的客观标准，所以往往容易达成共识。价值前提的判断则更多地依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。影响决策的作用不同：价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上，事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。? 二、政策方案的设计

政策规划的第二步工作就是设计政策方案。决策的内容一般涉及原则和操作两个层面，原则层面是指政策目标的确立，操作层面是指政策方案的设计。在政策方案的设计中，需要注意两方面的问题：一是对方案后果及其效应的准确估计。没有这种估计，我们就无从辩别方案的好坏优劣，从而失去进行选择的价值标准。二是对方案实施细节的详尽规定。没有这种规定，再好的方案也难以付诸行动，从而也无法进行优化的选择。政策方案本身并不是行动， 而是行动之前对行动的内容、程序、方式、方法等进行的设计。按照事前设定的方案行动，是人的行动区别于动物行动的一个显著特点。动物行动所表现出来的计划性，只是长期生存过程中形成的习惯性本能，是毫无意识地服从自然。人的计划则完全不同，人是唯一有意识活动的高级动物，其行为受思想的支配，行动之前总有思考和选择的过程。行动方案的内容是多方面的，通俗地说可以用5法进行概括。即what(做什么)why(为什么做)who(谁去做)when(何时做)where(何地做)How(怎么做)

三、政策方案的评估（前评估）

政策规划的第三步工作就是政策方案的评估。评估，就是对所有设计出的政策方案进行全面的分析和评价。由于这种评估活动发生于政策执行之前，所以带有明显的预测性质。政策规划者需要利用掌握的信息，对每案的收益、成本和可能遇到的问题进行预测，对方案实施的可靠性和可行性进行分析，并且说明每种方案的优缺点。政策方案的评估涉及两个方面的内容，一个是预测性评估，另一个是可行性评估。

（一）预测性评估。政策规划是一项立足现实却又面向未来的活动，而未来对任何人来说都是一个未知的领域。然而，人们不会甘心在未知的领域面前无所事事，他们希望能够对未来作出一定的判断，以把握自己今后行动的方向。 但这种判断只是一种事前的估计和设想，任何人对行动的结果都没有百分之百的把握，可他们会尽其努力去接近这种把握。当然，面向未来并不是脱离现实去凭空设想，而是立足现实又不停留于现实，以现实作为通向未来的起点，根据现有的知识和经验，进行科学的预测。所谓预测，就是立足过去和现在，预料和推测事物发展的未来。预测是人类固有的一种行为，充分体现了人类活动的主观能动性。。预测的发展首先来自决策的需要，其目标就是为决策提供合理的依据。决策所要解决的问题也正是预测所要解决的问题，预测的内容会随着决策的不同需要而有所变动。一般而言，预测的作用更多地体现在备选方案的内容评估方面。它要评价未来选择的多种可能性，以及每种选择所要承担的风险和所能得到的收益。 （二）预测的方法。专家会议法：是指以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。专家会议法具有如下优点：集思广益、信息放大；思维共振、有利创新；优势互补、智能叠加；知识共享、互

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