村只有2、3个村干部，有些被选上村干部的人也都出去打工了，只有村支书一个人长年在村管理村庄事务，他主要职责是下发通知之类的，根本没有能力组织进行公益建设。从几十户的村民小组到几百户的村庄，虽然在公共品需求方面能够形成一个利益共同体，但却缺乏一个有效的组织去完成公共品供给。

公共品供给缺失，既造成了农民生活不便与生产上的损失，也增加了农民上访的可能性。2009年冬季，笔者在湖北荆门地区进行水利调研时发现，当地“公共品类上访”比东县的情况还要严重。税费改革之后，基层组织涣散导致当地灌溉系统瘫痪，每到抗旱季节，无助的农民就自发组织起来上访，造成了社会不稳定[23]。

包括取消小组长在内的基层组织改革，虽然减轻了工资开支压力，但是同时弱化了乡村两级的组织动员能力与维持社会秩序的能力，带来的后果包括公共品供给困难、民间纠纷无人调解、农民生产生活上的困难得不到及时的援助等，最终导致农村社会矛盾的激化，并演变成为上访问题。“求助型上访”在税费改革之后的急剧上升直接反映了基层治理能力的弱化。

3．政策性原因。所谓政策性原因是指，法律法规的变化与农村政策调整对农民上访问题造成的影响。近年来，国家针对农村的几项政策调整分别对于农民上访问题造成不同的影响，下面分别分析。

政策调整之一：取消农业税费。取消农业税费是近年来最大的一项农村政策调整，它所造成的直接影响是，化解了由税费政策引起的“抗争型上访”，间接影响是化解了由征收税费引起的“揭发型上访”。

政策调整之二：土地承包政策的变化。一般观点认为，农村土地产权不清晰为村干部侵犯农民土地上的权益提供了空间，因此要进一步明晰农民的土地权利。税费改革以来，国家相续出台了《土地承包法》、《物权法》等涉及农村土地的法规，稳定具体的承包关系，十七届三中全会进一步规定农村土地具体承包关系“长久不变”。东县农民土地上访没有随着这些具有“确权”性质的土地政策法规的实施减少，反而大大增加了。 在东县农民看来，“土地就是命根子，没有土地就没有办法生活”，表明了农民对于耕地的强烈需求。随着土地承包关系的固化，一部分增加人口的家庭，比如，娶媳妇、生孩子等，不能获得承包地，影响了家庭生活，造成经济上的困难。一部分人就到政府上访，要求获得承包地。土地承包政策与农民生活常识的冲突，造成了关于土地承包权上访急剧地上升，并逐渐成为当前非常突出的一种上访。

政策调整三：“新村建设”政策。自新农村建设政策出台以后，很多地方政府将新农村建设简单操作化为新式住宅区建设，包括统一住宅样式、集中住宅区等。为了实现新村建设，政府不再给农民审批宅基地，通过这种方式来实现村庄的整体搬迁。东县近年来也不再给农民审批宅基地，但新村建设又没有开始实施，导致很多等着建房子娶媳妇的农民，无法住上新房，并由此而增加了“宅基申请类上访”。

4．体制性原因。税费改革以来，中央政府对于农民上访问题的重视，与基层政府在信访工作方面完善，对农民上访问题也造成了影响，笔者将其称之为信访体制性原因。 随着农民上访形势的变化与基层政府在信访方面工作压力的增加，在2005年新的《信访条例》颁布之后，东县逐步将“维稳”变成一项主要的工作来抓。首先，县委书记作为信访工作“第一责任人”，对全县的“维稳”工作负主要领导责任；其次，建立立体式的五级群众工作网络，分别在县级设立群众工作部，在乡镇成立群众工作站，在

乡与村之间设立群众工作区，在各行政村和居民委员会组建群众工作室，在村民组和社区设置群众工作信息员；再次，东县还开展了“县委书记大接访”活动，由县委、县政府、政协、人大四套班子的主要领导人，定期公开接待农民上访；在特殊时期，比如“两会”、“奥运”和“世博”期间，东县还专门成立信访工作应急小组，制定应急预案，并派专人对一些老上访户实施专人“盯梢”，防止发生意外事件。

以上一系列措施，表明了基层政府对于农民上访问题的重视，信访体制的完善对于农民上访问题具有两个方面的影响。

积极影响：信访工作上的压力，在一定程度上起到了监督地方政府与规范基层干部作风的作用，减少了干部与群众之间的矛盾，从而有利于防止“揭发型上访”的发生。同时，基层政府将农民上访问题放在首要的位置来解决，可以化解部分上访问题，减少越级上访、进京上访、恶性事件的发生。

消极影响：信访体制性压力，使得基层政府将大量的人力物力消耗在应付农民上访问题上，影响了正常的治理工作。并且，当“维稳”成为基层政府的软肋之后，农民就抓住这个软肋，进一步诱发了更多的上访，税费改革之后，“非治理型上访”的突然爆发证明了这一点。

五、农民上访问题的发生机制

信访制度是在新中国成立之后正式确立下来的一项政治制度，农民上访是一种正常的政治行为。当前基层政府承受的“维稳”压力，与农民上访形式的变化，表明了农民上访现象已经超出了正常的范围，逐渐演变成为一种政治社会问题。

农民上访是一种次生现象，即对既有矛盾的表达，农民上访问题的凸显反映了基层社会与基层治理中包含的矛盾。农民上访要变成一个社会问题，至少要具备以下两个前提。

前提之一：基层社会中的矛盾得不到化解。农民不会无缘无故地去上访，既然当前农民上访数量增加，说明基层社会矛盾得不到有效的化解。

前提之二：社会社会矛盾进入到上访途径。农村社会必然包含着矛盾的，发生了矛盾，农民可以通过各种方式进行表达，比如，求助乡村干部化解，涉及到法律纠纷的可以借助法律手段解决。当前存在的问题是，大部分基层社会矛盾都被纳入到信访体系中，以上访的方式表达出来，比如“非治理类型上访”的爆发。

接下来本文将上述两个前提放在近十年来中国基层治理模式变化的整体逻辑中，并将农民上访现象作为一个整体，来理解农民上访问题是如何发生的。 （一）取消农业税前的农民上访问题的发生机制

1．一体化治理模式。税费改革之前，农业税费工作将从农民、基层组织、中央三者紧密地捆绑在一起，整个基层治理工作以征收税费为轴心，形成了“一体化治理模式”。 税费改革之前，国家通过农业税从农村“汲取”资源，而中央不可能直接与千家万户的小农打交道，向农民收税就必须依靠乡村两级基层组织。站在中央的角度看，农民是要被征收的对象，基层组织是要依靠的工具。

从基层组织的角度看，它不仅要替国家收税，还要通过向农民收费来维系组织自身的运转并承担农村教育、道路建设、社会救助等治理事务开支。自1990年代初实施分

税制以来，东县这样的农业大县，只能通过向农民征收“三提五统”来满足地方治理开支。税是替国家收的，费是基层组织自己支配的，而在实际征收过程中税与费是捆绑在一起的。基层组织有足够的动力来增加费的收入，因此，在税费改革之前，各地基层政府都会巧立名目，增加向农民的摊派。

站在农民的角度来看，绝大多数的农民都认为“交皇粮是天经地义的”，也就是说，农业税政策是被农民所接受的。而“三提五统”等费，只要保持在一定的范围内，也是被农民所接受的。总体而言，在1990年代中期以前，东县农民负担较轻，农业税费工作是比较容易完成的。

从基层治理的角度来看，干部要找农民征收农业税费，就必须要为农民调解与邻里之间的矛盾纠纷，否则村民就会以此来与村干部“扯皮”，借机不交农业税费。另外，基层干部为了能够顺利地从农民收钱，还必须要解决基本公共品供给问题，比如组织农民进行农田基础设施建设，并组织农民进行灌溉，因为只有保障农民收成才会有钱可收。比如在取消税费之前，每年都要组织农民投入“两工”来维修渠道，并通过收取共同生产费，在每个小组安排管水员，在农田灌溉上实施统一管理的模式。从基层组织的角度来讲，一些基本的基层治理工作是与农民高度相关的，农民能够以“消极怠工”或者是集体不配合的方式，形成对基层组织的反制能力，基层组织必需要回应农民的一些正当要求。从农民的角度来讲，当时的基层治理工作与每个农户的利益都相关，农户或者主动或者被动地参与基层治理工作。总体而言，在税费改革之前，基层治理工作是通过基层干部与农民互动与博弈而完成的，双方缺一不可，基层组织是“嵌入”在基层治理中的。也就是说，尽管当时农民承担了交织的负担，但基层组织也发挥了一些基本的治理功能。

2．一体化治理模式中农民上访问题的发生机制。一体化治理模式中存在着的一个根本矛盾是，中央要依靠基层组织来完成税费工作，就必须要赋予基层组织一定的强制权力，但又缺乏规范基层组织行使权力的机制。

尽管早在1980年代初开始推广村民自治实践，试图通过基层民主自治来限制基层组织，防止其滥用权力，但是村民自治作为一种民主机制，是无法向农民提取资源的。对于乡镇一级而言，在压力体制下，如何完成上级任务指标，如何避免被“一票否决”，才是真问题。为了完成这些工作，基层组织需要强力来治理税费工作的“钉子户”。在实际操作中，乡镇政府倾向于选择那些有魄力的，能够完成任务的村干部上台，通过利益激励，默许村干部在完成任务过程中获得好处，最终形成了乡村利益共同体。 乡村利益共同体的表现之一是恶人干部上台，很多地方的灰黑势力在这一时期参与到基层治理中来；表现之二是基层组织膨胀，东县乡镇一级干部在1980年代只有二三十人左右，到了1990年后期膨胀到近200人。

乡村利益共同体造成的直接后果是，农民负担一步一步地加重，农业税费征收工作难度越来越大，引发的干群冲突越来越多，基层治理环境恶化，农民生活困难。由此而引发的农民上访与群体性事件也就越来越多。据东县的干部回忆，在2000年以前，东县经常会发生农民“围攻”县政府的群体性事件。

很多学者研究了当时的农民上访问题，发现由税费负担引起的农民上访问题最为突出，由此而得出了农民上访就是“政府侵犯农民利益”这一解释框架。 （二）针对“三农问题”的改革逻辑

税费改革之前的群体性事件与农民上访现象，共同反映了“三农问题”的严峻性。基层组织的膨胀，导致了小农剩余被过度提取，连同粮食价格过低，农业增产不增收，农民负担愈来愈重，广大农村地区爆发了越来越多的“抗税活动”，愈演愈烈的干群冲突导致了基层社会秩序的混乱。在此背景下，李昌平先生发出了“农村真穷，农民真苦，农业真危险”的呼声。当年曾有些地区的农民甚至说：“我们什么也不缺，就是缺陈胜吴广”，现在在农村调查时，有些基层官员回忆当年的情形说：“真是有些后怕。” 在世纪之交的时候，“三农问题”的确发展到不得不解决的地步了。“三农问题”不仅直接引发了农民“抗争型上访”，而且也导致了针对乡村干部与基层组织的“揭发型上访”。从治理的角度看，“三农问题”在基层引起了干群关系紧张，在国家层面上，造成了中央政权合法性资源的流失。

在此背景下，国家启动了以化解“三农问题”为目标的基层治理改革。具体的改革目标包括，减轻农民负担、改善农民生活、化解“三农问题”。具体的改革措施包括，税费改革与取消农业税，基层体制配套改革，惠农政策与新农村建设战略等。 从整个改革过程来看，由中央启动的此轮基层治理改革，主要是沿着两个思路展开的。

思路一：加大对农村的资源输入。取消税费以来，中央作出了从向农村“汲取”资源到向农村“输入”资源的战略调整，基层干部的工资用财政支付，并加大对公益事业与社会事业的财政投入，逐年加大农业补贴。不找农民收钱，反而向农民发钱。一系列惠农政策加强了农民对于中央的认同，彻底扭转了因“三农问题”所造成的中央政权合法性资源丧失的趋势，当前中央政府在农民心目中的地位空前的提高。

思路二：加强对基层组织的监督和管理。中央政府从税费之前的农民上访现象中，得出了基层组织贪污腐败的结论。1990年代中后期以来的媒体也不断地报道了基层干部的负面作风。无论是税费任务，计划生育工作，推行火葬，普及九年义务教育活动，还是各种“逼民致富”政策，处处都有乡镇干部所组成的“小分队”的身影，“小分队”是暴力的象征。在中央看来，是基层组织的不规范行使权力导致了“三农问题”，整个社会也是将矛盾指向基层组织。因此，之后的一些列的基层改革都是朝着削弱基层组织的权力，并加强对权力行使的监督的方向进行的。

基层治理改革要削弱基层组织的权力，主要包括乡镇机构改革，通过分流下岗削减乡村两级干部数量等。东县的基层干部数量在税费改革以后大幅度下降了，前面已经论述过这个问题。与此同步的，国家加强了对农民上访问题的考核力度，在维稳问题上实施“一票否决制”，尝试运用信访体制来监督和规范化基层组织的行政过程，防止基层组织再次滥用权力。

荣敬本等人研究县乡两级政治体制改革问题时“压力型体制”概念，意指的县、乡等政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[24]。税费改革以来，基层政府在信访问题上是按照“压力型体制”运作的。比如在东县，县委书记是“信访第一责任人”，在农民上访问题上建立了严格考核制度，对与“维稳”相关的每项工作进行评分考核，并在全县范围进行评比，实施相应的奖惩措施等。

在这种考核体制下，乡镇党委书记和镇长要对本乡镇的农民上访问题负直接责任，如果“维稳”工作出现了纰漏，就可能面临着免职的压力。如此一来，防止农民上访就