中国银行业监督管理委员会关于印发《进一步加强国有商业银行分支机

构监管工作的指导意见（试行）》的通知

银监发[2005]第87号 2005年12月30日

各银监局：

银监会成立以来，紧紧围绕“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，不断完善监管工作，对强化国有商业银行一级法人管理体制，督促各行健全内控管理，完善自我约束机制起到了良好效果。但在推进股份制改革、完善经营管理的过程中，部分国有商业银行分支机构暴露出改革滞后、管理不严、内控薄弱等问题。尤其是近一段时期以来，国有商业银行部分分支机构接连暴露大案、要案，涉案金额大，情节恶劣，给国家造成了重大经济损失，也给银行信誉带来较大的负面影响。监管过程中也存在部分派出机构片面理解法人监管理念，放松对国有商业银行分支机构的监督管理，监管人员配备不足、风险预警处置滞后、查处问责有待进一步加强等问题。为进一步加强国有商业银行分支机构监管工作，充分利用现有监管资源，提高监管效率，督促各家银行全面推进改革，切实防范金融风险，严厉打击违法犯罪行为，银监会制定了《进一步加强国有商业银行分支机构监管工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）。现将《指导意见》印发给你们，并就有关问题通知如下： 各银监局要认真按照《指导意见》提出的监管工作重点和要求，进一步充实国有商业银行监管队伍，督促指导辖内监管派出机构，进一步加大监督检查力度，完善监管信息收集、反馈、报告要求，规范建立监督检查、监管通报、座谈、质询、风险提示、戒勉谈话等监管制度，在系统内部建立动态跟踪、上下联动、渠道畅通、反应迅速的持续监管工作机制，整体提高监管工作效率。近期，银监会将进一步就银行业金融机构市场准入、高级管理人员履职监管、非现场监测、风险管理等完善制度建设，明确监管职责分工，落实监管问责。各银监局要认真落实有关制度要求，全面加强对国有商业银行分支机构的属地监管工作。 各银监局要全面理解，深刻认识加强国有商业银行分支机构监管是做好法人监管工作的重要组成部分，是全面推进国有商业银行改革、建立防范风险和促进发展长效机制的重要保障。为促进国有商业银行分支机构监管工作的各项要求落到实处，2006年起，银监会将进一步加强对系统内国有商业银行分支机构监管工作的垂直指导，建立完善对派出机构的考核评价制度，强化对各级派出机构有效实施监管行为的管理考核。同时，将结合国有商业银行

内部改革和业务流程改造进程，及时修订完善《指导意见》，增强国有商业银行监管工作的针对性和有效性。

进一步加强国有商业银行分支机构监管工作的指导意见（试行）

为进一步完善国有商业银行监管工作，充分利用现有监管资源，提高监管效率，督促各家银行全面推进改革，切实防范金融风险，严厉打击违法犯罪行为，现就进一步加强国有商业银行分支机构监管工作提出以下指导意见： 一、市场准入

各银监局要严格依据《行政许可法》以及银监会关于中资商业银行行政许可实施办法的有关规定，按照公开透明、简化程序、规范操作、严格审查、持续监管的原则，注重建立准入审查同持续监管有机结合的市场准入监管机制。 （一）高级管理人员任职资格审查和履职监管

国有商业银行分支机构高级管理人员任职资格审查按照属地监管原则实施，在审查拟任人任职条件的基础上，应重点对其合规守法意识、配合监管机关工作情况、职业道德和管理能力等方面进行审查评价。除拟任人需个案审核外，分支机构高级管理人员任职，均应由其上级机构向拟任职机构所在地银监局、银监分局提交任职资格审查申请，经属地监管派出机构审查，有权审批监管机构应依据权限于受理之日起30日内作出核准或不予核准的书面决定。对拟任人需个案审核的，按照有关规定上报一级审查决定。

各银监局要在严格审查国有商业银行分支机构高级管理人员任职资格的基础上，进一步完善高级管理人员履职评价机制，建立履职评价持续监管档案，全面记载高级管理人员履职表现，重点从是否符合任职资格条件以及合法守规、诚实守信和勤勉尽职等方面持续跟踪评价辖内国有商业银行高级管理人员任职期间工作实效和适任情况。

各银监局要将高级管理人员履职监管同任职资格审查工作紧密结合，将经济责任审计报告、离任审计报告和履职监管情况作为审查、取消高管人员任职资格的重要依据，辖内国有商业银行高级管理人员调离现职时，调出地监管机构应向调入地监管机构提供履职监管情况，提出监管评价意见，并在高管人员任职后及时移交履职监管档案。

监管过程中，对审查、监管发现不宜继续担任高级管理人员的，要及时建议其上级机构撤换并依法取消其任职资格。 （二）业务准入

国有商业银行分支机构业务准入实施法人审批管理制度，新业务开办应统一先由其法人向银监会申请并获得批准。各行系统内分支机构开办新业务，应分级逐层授权，并向所在地

监管派出机构报告。各行分支机构新业务开办应坚持内控优先、管理先行原则。日常监管中，各银监局要严格监督检查各行分支机构新开办业务执行上级授权情况和内控制度建设执行情况，加强对分支机构新开办业务内部控制、经营绩效和风险状况的跟踪监督。对各行分支机构办理业务过程中内控不力、风险突出、违规严重的，应及时提出监督整改要求，问题严重的，应依法暂停其办理相关业务。 （三）机构准入

各银监局应将资本约束、风险管理、内部控制和盈利能力作为机构准入监管的重要标杆。国有商业银行申请设立分支机构，资本充足率、不良贷款比率、盈利能力等重要监管指标应符合监管要求，应具有良好的公司治理结构、健全有效的风险管理和内部控制、完善的管理信息系统，并足额拨付营运资金。

针对国有商业银行股改上市和治理结构改革要求，各银监局要进一步督促辖内各行强化对分支机构的管理考核，科学测算、优化布局、整合资源，逐步提升网点经营层次和服务功能，以机构设置优化改革为手段，推动各行经营效益持续增长。 二、非现场监管

各银监局要进一步完善非现场监管工作，按照银监会统一部署，结合“1104工程”的推进，上下协同配合，在加强对风险量化信息统计监测的同时，按照风险分类监测报告要求，提高对辖内各行整体风险状况的跟踪监控和分析评估。当前，要重点做好分支机构信用风险和操作风险的监测工作，进一步完善对辖内各行的信息报告要求，落实案件统计报送制度，在按季监测各行资产质量、分析资产质量迁徙变化趋势的基础上，准确识别辖内各行分支机构业务风险和迁徙变化情况，确定重点地区、重点机构、重点行业和重点企业持续监控，并为有效实施现场检查提供依据和指导。 （一）资产质量监测考核

各银监局要将督促辖内国有商业银行分支机构提高资产质量作为监管工作的重中之重。当前，要督促各行基层分支机构抓紧完善贷款五级分类工作，推进完善非信贷资产风险分类方法，在准确核实贷款分类偏离度，摸清整体资产质量底数的基础上，以存量不良资产为基准对各行进行严格考核，督促、指导各行制定计划，加大清收盘活力度，积极与总行联系加大核销力度，努力消化存量不良资产。

各银监局要督促各行提高新增贷款质量，持续监控考核各行新发放贷款形成不良的情况，避免出现不良贷款反弹势头。对各行2003年以来新发放贷款形成不良的，要督促其逐笔查找原因、落实清收责任，对造成损失的，要在查清事实的基础上，严肃追究有关人员责任。

要在认真做好资产质量监测的基础上，进一步强化对贷款迁徙度的监测分析，提高风险

预警、预判和监控分析能力。

1.信贷资产质量。跟踪监测各行分支机构不良贷款迁徙状况和增减变动情况，持续监控信贷资产质量状况。主要内容包括： （1）贷款总额增减变动情况；

（2）不良贷款余额、占比、增减变动情况及原因； （3）各类别不良贷款余额、占比及增减变动情况； （4）不良贷款迁徙度；

（5）2001年、2003年以来及当年新发放贷款形成不良的情况； （6）贷款及不良贷款行业、地区、客户集中度； （7）不良贷款拨备覆盖率；

（8）不良贷款清收、盘活、处置核销情况； （9）抵债资产收回处置及变动情况等。

2.非信贷资产质量。督促各行完善非信贷资产质量风险分类方法，准确核实非信贷资产质量底数，持续监控非信贷资产质量变动情况。主要内容包括： （1）非信贷资产总额、类别增减变动情况；

（2）非信贷不良资产和预计损失余额、占比、增减变动情况及原因、趋势； （3）各类别非信贷不良资产和预计损失余额、占比、增减变动情况及原因、趋势； （4）非信贷不良资产和预计损失地区分布情况； （5）非信贷不良资产清收、盘活、处置核销情况等。

3.表外业务状况。督促各行进一步完善表外业务管理，持续监控各行表外业务内部管理状况和风险状况。主要内容包括：

（1）表外业务余额及各业务类别增减变动情况；

（2）表外业务及各业务类别保证金率、抵质押率、风险敞口、垫款增减变动情况及原因；

（3）表外业务及各业务类别风险变动趋势； （4）表外业务风险地区分布情况；

（5）表外业务垫款清收、盘活、处置核销情况等。 （二）重点行业、地区、机构、企业集团和风险客户监测

各银监局要在持续监控辖内各行资产质量的基础上，进一步加强对行业风险、区域风险和客户风险的监控分析，研究确定不良资产重点监控行业、重点监控地区和重点监控机构。针对当前企业大额授信、多头授信等风险易发环节，进一步完善对集团客户、关联企业授信情况的统计、监控、通报制度，加强对大额风险的监控防范，研究判别需要重点跟踪的大客

户贷款风险的相关银行，确定银行大客户风险贷款，进行持续监控，并按季将辖内重点客户风险跟踪情况上报银监会。 （三）案件和操作风险

针对当前国有商业银行基层经营性机构案件和操作风险问题高发的特点，要严格督促各行逐条落实银监会颁布的防范操作风险“十三条”措施，在前期围绕基层分支机构经营目标体系、激励约束机制、重点业务、重点岗位管理状况进行全面排查的基础上，严格要求各行认真制定整改计划，切实采取措施完善内控管理、建立完善内部审计体制和自查、自纠机制，强化防范操作风险长效机制，杜绝案件隐患。

各银监局要进一步完善辖内案件及操作风险事件信息报告制度，及时掌握各行案件发生情况，认真按照银监会办公厅《关于建立案件信息统计制度的通知》（银监办通[2004]49号）和《关于修订案件信息统计制度的通知》（银监办发[2005]121号）要求，加强对案件发生时间、发现渠道、资金用途、损失情况、成功堵截情况的统计监控，按季填报案件统计信息并持续跟踪，督促各行落实责任追究制度和风险处置措施。 （四）其他经营管理信息

各银监局要进一步完善对辖内各行非现场监管信息报告要求，及时掌握并全面监控各行经营管理和风险变动情况，对其经营管理水平、经营绩效和风险状况进行持续评价。主要内容包括：

1.管理信息和风险状况。应持续监控各行业务经营管理动态，推进各行落实内部管理体制改革，形成人员、岗位、部门分工制约的内部管理架构，细化、完善各项内控管理制度和规章，提高风险识别、计量和监控能力。管理信息和风险状况监控应全面涵盖各行业务经营、产品创新、风险状况、系统运行、高管变动、案件情况以及内控管理信息等内容，并区分管理职能、业务产品和风险类别，持续评估其内部控制实效。 2.经营绩效评价。主要内容包括：

（1）经营利润、账面利润和收入、利润结构及变动情况； （2）资产利润率； （3）人均利润； （4）成本/收入比率； （5）中间业务收入； （6）拨备计提情况；

（7）弥补消化亏损挂账、资产损失情况等。 三、现场检查

结合非现场监管发现问题和风险监管要点，各银监局要进一步强化现场检查手段，加大现场检查深度和广度，提高现场检查工作质量和效率。通过现场检查，准确核实辖内各行资产质量、经营绩效状况，发现内控建设执行中存在的问题，督促各行认真落实整改，严肃查处违法违规机构和责任人。 （一）现场检查计划制定

进一步完善现场检查计划方案和实施，在加强对现场检查统一指导的基础上，调整完善银监会统一部署国有商业银行分支机构现场检查工作项目和计划的方式，将日常监管同现场检查紧密结合，强化各银监局结合各行分支机构经营管理状况、风险状况和区域特征，自主制订检查计划的职能，提高现场检查的针对性、有效性。

各银监局应确定对各行的主监管员。主监管员承担日常持续性监管的主要责任，根据对被监管机构风险监测情况、风险评级结果，及以往现场检查报告，在与现场检查人员充分商讨的基础上，制定年度或监管周期现场检查计划，进行现场检查的立项，并与现场检查人员一起进行立项的审议，确定现场检查的时间和检查重点。

2006年起，各银监局要在完成银监会统一部署的现场检查任务基础上，针对日常监管和非现场监测发现辖内各行的突出问题，按照合规性和风险性监管相结合的原则，自主确定并安排现场检查项目，进行深入核查。对自主安排的现场检查项目，各银监局应按年度制定项目检查计划，确定年度现场检查项目名称、检查机构范围、检查业务重点、预计实施检查时间，于每年5月31日前将年度现场检查计划上报银监会。各现场检查项目完成后，应及时将检查报告、查处结果、监管意见和建议上报银监会。 （二）现场检查频率

各银监局应结合日常监管和非现场监测发现的问题，按照各行分支机构管理水平、经营绩效、业务规模和复杂程度、实际风险状况科学确定对各行分支机构现场检查范围和检查频率，进一步加大对重点地区、重点机构和重点业务的现场检查力度，提高现场检查覆盖率，原则上对各行每家分支机构的现场检查频率不应少于1次/3年。 （三）检查重点

1.真实性和贷款分类偏离度。通过现场检查，核实各行业务核算准确性和真实性，准确掌握各行经营管理状况。各银监局要在持续加强资产质量监测的基础上，以现场检查为手段，核实各行贷款分类偏离度，摸清信贷、非信贷不良资产和预计损失情况，准确掌握、全面考核各行真实风险状况和经营绩效。

2.内控制度建设与业务合规性。依据银监会《商业银行内部控制评价试行办法》，对商业银行内部控制体系建设、实施和运行结果独立开展检查、调查、测试、分析和评估，综合评价并动态监督各行内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、监督评价与纠正、信

息交流与反馈等体系要素的完整性、有效性和控制质量。针对当前国有商业银行分支机构内控制度不完善、有章不循、违法违规现象和案件时有发生的突出问题，各银监局要进一步加大合规检查力度，督促各行完善内控制度建设，细化业务管理办法、操作规程和岗位职责，严格执行内控制度，严肃查处经营管理中的违法违规行为，督促各行努力使全员树立严格依法办事、合规经营的观念，杜绝有章不循现象。

3.风险性检查分析。在准确核实各行经营管理状况，查处违法违规行为的基础上，通过现场检查，深入分析各行业务风险状况、风险迁徙变化趋势和风险管理措施的有效性。督促各行认真按照银监会下发的各项风险管理指引，积极借鉴国际先进风险管理经验，提高风险管理水平，提高风险识别、计量、监控和处置能力。

4.操作系统和管理信息系统建设和运行。对各行操作系统和管理信息系统运行安全性、功能完整性、信息准确性、反映及时性进行检查评估。促进各行完善信息系统功能，以科技发展为手段，提高经营管理效率。

5.经营绩效评价。通过现场检查，准确核实辖内各行业务运行状况，分析经营管理实效，挖掘利润增长潜力，全面检查评价各行经营绩效。 （四）现场检查方式

针对国有商业银行点多、面广、层层设立分支机构的特点，各银监局要强化对辖内监管资源的统一管理调配能力，强化对现场检查的统一组织、统一指导和统一实施，综合运用全面检查、专项检查、后续跟踪检查、交叉检查等方式，提高现场检查的客观性、独立性、时效性，提高现场检查质量。

各银监局要逐步探索推进现场检查项目外包方式，积极借助外部审计力量实施检查，从而合理利用、充分调动外部监管资源，提高现场检查效率和专业性、有效性。 （五）查处整改

在强化监督检查的基础上，各银监局要进一步加大后续跟踪检查力度，严抓问题查处整改。对监管过程中发现的违法违规违纪问题和案件线索，要一追到底，严格落实对违规机构和违规责任人的处理工作。对日常监管以及现场检查和非现场监测发现的问题，要督促各行认真制定整改计划；对各行提交的整改报告严格把关，认真核查，督促各行针对存在问题，举一反三，全面落实整改，确保监督检查落到实处，取得实效。 四、监管双向问责

各银监局要督促各行进一步建立健全并有效落实对业务经营管理部门和管理人员的责任追究制度，督促其严格进行责任追究。同时，加强对监管派出机构监管工作的监督考核，对监管失职、渎职行为实施有效问责。

（一）严格对各行分支机构及各级管理人员的责任追究

在督促各行认真落实银监会《商业银行授信工作尽职指引》的基础上，各银监局要严格督促各行在全面建立岗位职责分工和责任追究制度的基础上，完善对业务经营管理部门、法律合规部门、内部审计部门及各级经营管理人员的责任追究机制。今后，对各行发生重大风险、案件、损失和违法违规行为要按照“上追两级”的原则，追究发生行、管理行及相关管理人员责任，监督各行严格依据内部管理规定落实对相关机构和人员的处理，并及时向监管部门报告。

（二）完善对监管派出机构的考核问责

银监会各级派出机构要进一步落实、细化监管岗位职责分工，完善监管工作考核评价和监管问责制度，建立局长、分管局长负责，监管处室、人员、岗位职责清晰、责任明确的内部管理机制，加强对辖内监管派出机构监管工作效率、工作质量和实施效果的考核评价，对监管失职、渎职行为实施有效问责。 五、监管基础制度建设

在全面加强辖内国有商业银行分支机构监管工作的同时，各银监局要结合辖内监管工作特点，进一步完善监管基础制度建设，为有效实施监管工作奠定良好基础。 （一）监管培训制度

各银监局要高度重视辖内监管人员培训工作，完善监管培训制度。在按计划组织参加银监会统一监管培训的基础上，各银监局要针对国有商业银行监管特点，有针对性地制定辖内监管人员培训实施计划，确保辖内国有商业银行监管人员每年参加业务培训时间不少于1个月/人，并通过考核、考试、实践检验等方式对培训效果进行评价，强化监管人员在现场检查、风险分析、金融法规、IT技术等领域的专业理论知识和实践能力，提高监管人员素质。同时，通过培训发现人才、培养专才，有效提高监管工作质量。 （二）信息反馈报告制度

要进一步建立完善监管系统内部信息收集、反馈、报告制度，规范落实文件报送、监管会议、监管通报、重大事项报告等制度要求，在监管系统内部建立渠道畅通、反应迅速的信息反馈机制，整体提高监管效率。 （三）监管通报和风险提示制度

针对日常监管和现场检查发现问题，各银监局要指导各级监管派出机构规范运用监管通报、座谈、质询、戒勉谈话等方式，进一步完善监管通报和风险提示制度，有效指导各行科学制定发展战略，完善内部管理和风险控制。

各银监局要及时将日常监管和现场检查发现问题向各行通报，并提出整改要求。对监管发现辖内各行分支机构内部控制和经营管理缺陷、风险、案件及管理人员失职、渎职行为的，除及时向被监管机构进行通报外，可将监管通报发送其上级机构及法人机构，有针对性地提

出监管意见和建议，促进各行法人机构强化系统内部管理，有效落实监管意见和整改要求。 在建立完善风险识别、监控、衡量机制的基础上，各银监局要进一步强化预警、指导职能，提高对辖内金融风险的综合管控、综合防范能力。针对监管发现的风险趋势和风险隐患，尤其是辖内区域经济、行业、企业集团风险，要及时向各行进行风险提示，准确预警风险，并有针对性地采取防范措施，化解风险隐患。

六、调查研究

针对国有商业银行机构多、分布广、管理半径长、区域差别大的特点，各银监局要高度重视对宏观经济政策实施效果、银行业经营环境及商业银行经营管理动态的调查研究工作，提高对辖内金融风险的整体识别、判断和综合防范能力，有效提高监管工作水平。通过调查研究，积极向银监会报告动态信息，为全面提高监管工作水平、有效防范金融风险提供管理建议和决策依据。当前，应主要围绕以下课题开展调查研究工作： （一）宏观经济政策和行业政策对银行经营管理的影响；

（二）区域经济动态及其对银行经营管理的影响；

（三）金融市场和银行经营外部环境变动对银行经营管理的影响； （四）银行经营管理及业务发展中存在问题、潜在风险； （五）监管手段和监管方法创新；

（六）银行经营管理手段、方法和业务创新；

（七）信用风险、操作风险、市场风险管理技术和实践应用研究； （八）监管政策、制度、规章及监管措施实施效果和存在问题等。

各银监局要围绕本指导意见所提出的工作重点和要求，进一步完善对辖内各级监管派出机构的督促、指导、考核工作，结合辖内国有商业银行分支机构资产规模、网点数量和风险状况，合理调配监管力量和监管资源，及时归纳总结监管过程中发现的问题，提出改进意见和建议，建立和完善动态跟踪、上下联动、渠道畅通、反应迅速的持续监管工作机制，全面促进国有商业银行监管工作有效开展。