政策评估 关注正式目标的实现程度，以此来将政策过程视为无缝之网，故很难判断政策的成功与失败 评价，而且，成功与失败是对谁而言 基于经验事实，考察实际的政策过程 出发点的非对称性 价值优先，即首先确定目标，然后寻找手段 三、公共政策执行研究的基本理论

“政策执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。下面，重点介绍三种政策执行理论。

１、行动理论

行动理论学派强调政策执行是对某一项公共政策所要采取的广泛行动。政策行动虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动。因此，行动是政策执行的关键，政策执行的研究要以行动过程和行为性质为中心。这一学派的代表人物及其著作包括：范·霍恩和范·米特，合著有《政府间的政策执行》、《政策执行过程：一个概念性的架构》等；Ｇ.爱德华三世和Ｉ.沙坎斯基，合著有《政策范畴》；爱德华三世，著有《执行公共政策》；史密斯，著有《政策执行过程》等；查尔斯·琼斯，著有《公共政策研究导论》等。

查尔斯·琼斯认为：“政策执行乃是将一项政策付诸实施的各种活动。在诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释活动（interpretation），是把政策内容转化为民众能理解且接受的东西；所谓组织活动(organization)，乃是设立政策执行机构，用以拟定执行的办法和落实政策；所谓实施活动（application），是由政策执行机构提供例行性的服务与设备，支付各种费用，进而完成政策目标。”

Ｇ.爱德华认为，政策执行的基本条件有四项：沟通、资源、人员特点和官僚体系；执行过程的主要环节包括“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、信息沟通、委派人事、雇佣人员、创设机构”等活动。

范·霍恩和范·米特认为：“政策执行指公私个体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。这些行动一方面包括政策方案要求的具体化，另一方面包括连续地努力去实现政策方案要求的目标。”

具体来看，行动理论认为政策执行过程包括了下列六类行动：

（１）权威性行动：因为执行行为是经过合法受权的；

（２）目的性行动：以最大限度实现政策目标为最高价值判断标准； （３）组织性行动：非官员个人行为，而是合法组织采取的行动； （４）公益性行动：面向、动员、组织公众，为公共利益而为之；

（５）持续性行动：政策目标需在发展进程中通过有步骤、分阶段行动来实现； （６）创造性行动：执行者依据其经验、资源以及环境变化，创造性地将政策目标变为现实。

行动理论的贡献在于：从政策执行的行动过程和行动环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。行动理论的局限性也很明显。首先，在阐述执行行动过程的时候，忽略了对行动主体的研究；其次，在阐述执行过程的互动影响时，忽略了更广泛的其他社会因素的作用。

２、组织理论

组织理论重视组织在政策执行中的特点和作用，认为组织是政策执行的关键，研究政策

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执行必须充分了解组织的运作。组织理论的代表人物及其著作有：爱尔莫尔，著有《社会规划执行的组织模式》；佛瑞斯特，著有《预期性执行：规划与政策分析中的规范研究》；蒙太和欧托尔，合著有《政策执行的有关理论：组织观念》；若克，著有《官僚、政治和公共政策》；等等。

组织理论提出了以下基本观点：

（１）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。爱尔莫尔指出：“任何一项观念转变为行动，都要涉及重要的具体工作，组织是从事具体工作的主体。其处理问题的方法，是将问题分成具体的管理项目，再将这些项目分配给专业化机构负责执行。因此，只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或赋加新意。”

（2）不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。政策的成败与执行组织密切相关。执行组织内部的分工与整合、组织的规范程序与变通、组织的人力资源与文化、组织运作方式与环境等因素决定着该组织的执行能力，最终影响着政策执行效果。正如若克所说：“负责执行的组织，其正式与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策达到目标的能力。”因此，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的。

（3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。公共政策系统的运行过程，本质上就是政策组织的运作过程。因此，要想通过执行研究更广泛深入地反映政治，就必须研究执行组织。林水波、张世贤认为：“执行的研究，不仅是一种变化过程的研究，即研究其如何发生，如何被引发而已，且也是对政治生活结构的一种透视研究，即研究政治系统内在、外在的组织如何进行的事务，以及彼此间的相互影响，包括如何刺激组织的行为和激励组织员工的不同行为。”

组织理论阐明了组织在政策执行中的意义，通过组织分析为政策执行的研究提供了重要的思考角度。组织理论和行动理论从不同角度、不同侧面阐述了影响政策执行的因素，对于我们深化政策执行研究具有重要的启发作用。

3．博弈理论

博弈理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。在政治交易的情况下，公共政策目标与方案的重要性和可靠性都要大打折扣。

美国公共政策学者巴达克在《执行博弈》一书中，将政治学中的博弈理论应用于研究公共政策的执行问题。他认为可以将政策执行过程视为一种赛局（game），包括竞赛者（政策执行人员和相关人员）、利害关系（竞赛可能的原因）、竞赛的资源（包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源）、竞赛的规则（就是竞赛获胜的标准或条件）、竞赛者之间信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略。

在宏观层面上，博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各部门之间的互动博弈过程。执行博弈的研究构成了政策执行研究的重要分水岭，它使人们对于政府运作的认知逐渐扬弃了传统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的府际关系（intergovernmental relations，IGR）为核心。 ◆公共政策执行的模型

20世纪70年代中期以后，公共政策学者从不同角度来研究影响政策执行的因素，形成了各种不同的政策执行模型。本专题选取几种有一定代表性、应用范围比较广泛的政策执行模型，做一简单的介绍。

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一、T.史密斯的政策执行过程模型

T.史密斯是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型（见图6-1）

T.史密斯认为，政策可以被界定为由政府在旧的机构内，设立新的处理公共事务的模式或机构，或改变原来的处理模式的复杂行动。政策发布以后即在社会上产生一种“张力”(tension)。政策付诸实施以后，政策执行者和受政策影响者，就会感受到一种张力或压力，以及由此带来的冲突。

图6-1 T.史密斯政策执行过程模型

政策执行所产生的张力可能会引起激烈的抗议，因此可能需要采取相应的措施以实现政

图6-1 T.史密斯的政策执行过程模型

政策执行所产生的张力可能会引起激烈的抗议，因此可能需要采取相应的措施以实现政策目标，也可能带来一些其他变革。如果在对张力进行处理以后，运作顺畅，就实现某种制度化，在必要的时候才给予回馈。史密斯将影响政策成败的重要因素归结为以下四类：

1、理想化的政策(idealized policy)：即政策目标是否切合实际？政策内容是否妥当？政策规定是否明确、可行？等等。

2、执行机构（implementing organization）：即负责政策执行的政府机关或单位的特性如何？

3、目标群体(target group)：即受公共政策影响的政策执行的政府机关或单位的特性如何？

4、环境因素（policy environment）：即影响政策执行或被政策执行所影响的环境方面的因素，可能是文化的、社会的、政治的或经济的。

“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心；目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需要考虑和认定的因素。”

“处理”（transaction）指对政策执行系统中的四项主要变量彼此互动所产生的张力或压力，做适当的回应。如果处理时发生问题，可立即进行“回馈”；如果没有问题，即进行“建制”，然后间接“回馈”。

T.史密斯的政策执行模型与以往的政策执行研究的不同之处，在于它不仅强调了执行中

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理想化的政策，而且也强调了执行中的其他三个因素。人们习惯于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标群体，更少考虑到执行机构与环境因素的影响。事实上，这四个因素是互动的，均应予以充分的重视。因此，有人认为史密斯政策执行模型最大的贡献就在于提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系。但是，执行人员的重要性，史密斯模型却没有给予恰当的关注，可以说是它的主要缺陷。

二、范·米特与范·霍恩的政策执行系统模型

范·米特与范·霍恩两人在《政策执行过程：一个概念性的架构》一文指出，在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身的因素，也有系统环境的因素。具体来说，在政策执行过程中存在六大因素，其互动状况会影响政策执行绩效。其模型如图6-2所示：

图6-2 范·米特与范·霍恩的政策执行系统模型

图6-2 范·米特与范·霍恩的政策执行系统模型

1、政策目标与标准

政策在合法化以后，付诸实施时应该已具有清晰的目标，可供执行人员遵循。 政策标准作为衡量政策目标达成程度的指标，是政策目标的具体表现。政策目标是否明晰、可行？政策标准是否能敏感地标示政策目标的达成程度？这些都将影响到组织间的沟通和强制行为，并间接影响到政策执行者的偏好。

2、政策资源

政策资源即系统本身实现目标的条件，包括所有应用于执行的活动的人力、设备、经费、信息、权威等。资源的充足与否会直接影响到组织间的沟通，直接影响到执行人员是否愿意认真去执行政策。

3、组织间的沟通与强制行为

政策的有效执行需要执行机构人员通过各种沟通方式，明确政策的目标、评估的标准、执行的技术与程序等。执行机构的执行活动除了依赖制度化程序以取得一致行动的效果，以下三种方式也能促进在执行活动中达成一致的行动。

规范(norms)：即执行机构的组织文化，以及成员所共同遵循的正式与非正式的行为准则。执行机构成员往往在团体压力的驱使下，顺从团体多数人的行为规范，从而支持政策执

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