行政学概论 怀特 下载本文

收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力,都在强调政府应有较高的效率。

第三节 科学与行政

通过大量举例,在农业,教育,卫生,建筑等行业,通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明,政府运用科学方法提高效率的必要。他认为,“科学不仅备制行政进行所需之工具,且使行政方法由旧日粗疏之经验论,演变为确定之原则。所谓科学管理,已成为领导者之说,业已实现。工作上‘唯一最善方法’之追求,已促成研究技术之陆续发展,及研究方法之日益精纯。”“以此吾人可以假定,当前各种更细微更复杂之问题,均将赖科学方法之助力而解决。”

在具体实施方面,此书认为:“应于内阁之中,成立一负责之部,专司研究有关一部或数部之科学事宜,而辅助各部研究工作之不足。”与此同时,工作环境及雇佣情形的设备也同样重要,以此方能使政府获得“堪胜厥任”的政府雇员。

第四节 公家行政与非公家行政

怀特认为:“美国行政之过程,大异于美国商业之过程。”原因在于“职禄分赃制”在行政事务中的影响极大,把持着权威,因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引,也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品,“须自他方求得之”。因此,政府不得不遵守一致性原则。而商业方面虽有几乎同样的困难,但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争,因此不得不进行改进。一致性原则适用于各个范围、各个时期的各个行政事务中。一致性原则即公正性和标准化原则。

在人员待遇问题上,政府也承担道德上一致的任务;而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。

公共事务与非公共事务之间,仍有一点不同,即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监督,国会议员有权力发现任何违法的事实。而后者则不然。

公共行政因其待遇优厚,位高权重,以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。因此,对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之,结

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果使公务员成为各等职业中最尊荣者。

怀特认为,政府固然应该给公务人员供给一定薪俸,及退休之准备,而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。他认为,“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位,介于可能之范围内,罗致每代之杰出人物。”

第二章 行政之外界关系

此书认为,政府工作由会议、议决及执行无穷延续,三者互为因果。如果将行政与立法司法两者的关系加以叙述,则可证实此三者在一切活动上,没有显著的区分。

第一节 立法与行政

立法与行政的基本关系,即后者受制于前者。依惯例而言,除宪法特别限制外,各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由,藉以处置其制定的法律。

在理论上,立法机关不仅是行政机构的渊源,而且是最后负责的中心;既发议,更监督。至于使行政机关中的自由与议会的指导及监督,均达到适当平衡的境地,则是政治上最困难,而又涉及政府成功与否的紧要问题。在总统制国家的政治史中,都满载立法与行政两部门的冲突,及两部门权力分配失当的事件。立法之于行政,向来主张监视;然而其所用的方法和手续,多成为行政发展的障碍。

第二节 司法与行政 第一款 类似行政机关之法院

“政府司法机关,对行政之贡献,实非浅显。就职务而论,司法方面首则用以保障人权;而次则宛若行政直接代理机关。”

第二款 类似法院之行政机关

“行政方面,接受类似法院之工作,亦为同等正确之事实。现下其类似司法之职务,已属重要;今后日将变本加厉。此种实例,可自各级政府中取得之。” 第三款 类似审核机关之法院

“法院对行政最显著之权威,即前者审核后者之行为是也。此种审核权之基

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础,夙存于宪法之条文中;如禁止政府,不依正当法律手续,剥夺人民之生命,自由与财产,及保证法律上之平等庇护等是。法院审核之主要目的,乃系按行政官员之行动,与其法定权限相比较,以图保障民权,而免除行政官吏破坏法纪之举动。通常法官之监督行政,概由官吏之错误手续,及僭越职权两方着手。”

第三节 政党与行政

怀特认为,美国各级政府中,党人霸政,已成定例,政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。他希望有一种好的方法,即在某党掌握政权时,对其党人加以细密的限制。

美国政府的考绩制度,沿用五十余年,在每届总统上台时,仍得委任2000以上的高级官员。同时,美国的48个邦中,仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。所谓约克逊主义,即“职禄为胜利党之战利品”,尚支配行政之大部,即胜利党为谋求当下利益,而置行政微弱于不顾。怀特希望有一种坚强忠实的行政出现,以施行其赖以博得民众拥戴的党纲,而根据该党向民众的宣言,改革政治及社会之程序。

但同时他也意识到实现这一理想的困难。

第四节 国家行政与平民组织

怀特认为,公私两方,“尤须长期合作,方可应付特殊之社会情况,以减免两方之冲突,且利用两者各之特长。” 并指出,“多种平民组织之首要任务,概在改善行政上之工作方法”,“其他平民组织之旨趣,则在督促社会改革计划之实现,且对各等官吏之特殊职务方面,有所贡献。”在这一点上,怀特的视野已经超出了他的前人,把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。

第三章 行政组织

此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态,如中央集权与权力汇一的趋势,以及行政单位内部组织与其管理等等。

第一节 决定组织之适当机关

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文中指出,在决定行政组织的适当机关的实施方面,美国比欧洲各国更为繁琐。按欧洲惯例,内阁握有组织上的发动权,然后再发动之后,呈交国会批准,以领取各项新设机关的经费。

而美国各邦的制宪会议,对行政组织虽可略加干涉,各州长也负有一些类似任务,但大权仍多握在议会手中。但立法机关在行使其组织裁量权时,事实上必须将细微诸点让与执行机关及行政官吏。按美国当时通例,总统不得命令新增部门,但自联邦政府而下,政府阶级越低,遵守程度也越轻。不经议会特殊立法而新设部门,而借支领经费的手续也得到议会的默认。说明国会赋予行政方面较大的自由权。

第二节 行政组织之体制

怀特认为行政组织体制上的分类是困难极大的问题,而通过分析比较,创设其标准又异常重要。

此节认为,行政制度一种最基本的区分,是自治范型与官僚范型两种。前者范式下,行政官吏多由民选任职,对选民直接负责,期限颇短,且没有再度被选的希望,也称为人民自治。在相反范式下,一般属僚都由长官委任,属僚对长官负责,若官吏行为端正,即可继续在职,甚至终身在职。自治范式中,无阶级政治的意味,而在官僚范式中,金字塔化职权是其特质之一。

作者认为美国行政制度具有民治倾向;而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。

第三节 责任与权力之分配

书中认为,政府效率依靠行政组织中责任与权力的适当分配为基础。并分为两类机关做初步区分。一、主要任务类似司法性质,如公用事业委员会。二、主要任务纯粹为行政性质,如邮务部及公共建筑部。对前者机关,多赋予较大的自主权,负责官吏均规定长期在职,而其罢免则为例外;且其职责的赋予也根据法律条文,而不基于行政长官命令,因此其地位显然在普通行政各部之外,可视为“独立机关”,除非重大渎职情况,行政长官并不负责监督责任,而在实际事务方面,也很少有机会影响到他们。

怀特认为权责一致原则绝非易事。原因在于:

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