第一章 环境规划与管理概述

第一节 环境规划与管理的基本概念 一、环境规划与管理的含义 （一）环境管理的含义 1. 环境管理的提出

1972年,在《人类环境宣言》中提出?°保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任?±。提出了环境管理的原则，包括指定适当的国家机关管理环境资源；应用科学和技术控制环境恶化和解决环境问题；开展环境教育和发展环境科学研究；确保各国际组织在环境保护方面的有效和有力的协调作用等。 1974年，在墨西哥，由联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议联合召开的资源利用、环境与发展战略方针专题讨论会上形成了三点共识： （1）全人类的一切基本需要应得到满足；

（2）要发展以满足需要，但又不能超出生物圈的容许极限； （3）协调这两个目标的方法即环境管理。 2. 环境管理的含义

? 1974年，美国学者G.H.休威尔编写的《环境管理》一书，指出环境管理是对损害人类

自然环境质量的人的活动（特别是损害大气、水和陆地外貌的质量的人的活动）施加影响。

? 1987年，多诺尔在《环境管理专业实践》中认为环境管理是一个桥梁专业，它致力于

系统方法发展信息协调技术在跨学科的基础上，根据定量和未来学的观点，处理人工环境的问题。

? 库克（Cooke）等在其《环境管理中的地形学》（1990）中采用类似的定义，将环境管

理描述为人类利用土地、大气、植物和水的一系列活动。

? 1987年，刘天齐主编的《环境技术与管理工程概论》中对环境管理的含义作出了如下

论述：通过全面规划，协调发展与环境的关系；运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动；达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。

? 1992年赖斯对管理的定义：通过在有组织的群体里建立一个有利于人们发挥其成绩的

环境，以实现既定的目标。

根据国内外学者的研究成果，要比较全面地理解环境管理的含义，应该注意以下几个基本问题：

第一 协调发展与环境的关系。

第二 动用各种手段限制人类损害环境质量的行为。 第三 环境管理是跨学科领域的新兴综合学科。

第四 环境管理和任何管理活动一样，也是一个动 态过程。

第五 环境管理需要各国采取协调合作的行动。 （二）环境规划的含义 1. 环境规划的提出

* 1972年联合国人类环境会议上，在《人类环境会议宣言》中明确指出“合理的计划是协调发展的需要和保护与改善环境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作须加以规划”、“避免对环境的不良影响”、“取得社会、经济和环境三方面的最大利益”，“必须委托适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量”。 * 我国环境保护法第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

* 我国环境保护法第十二条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖区范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。” 2. 环境规划的含义（张承中）

* 环境规划是国民经济和社会发展的有机组成部分，是环境管理的首要职能，是环境决策在时间、空间上的具体安排，是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施作出的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案。

* 环境规划的目的是在发展经济的同时保护环境，使经济与社会协调发展。

* 环境规划的实质是一种克服人类经济社会活动和环境保护活动盲目和主观随意性的科学决策活动。

* 环境规划的概念 （郭怀诚）

* 是指为使环境与社会经济协调发展，把“社会－经济－环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所作的时间和空间的合理要求。 3. 环境管理与环境规划的关系

（1）规划职能是环境管理的首要职能。

（2）环境目标是环境规划与环境管理的共同核心。 （3）环境规划与管理具有共同的理论基础。 二、环境规划与管理的目的和任务 （一）环境规划与管理的目的

* 环境问题的产生有两个层次上的原因：一是思想观念层次上的；一是社会行为层次上的。基于这种思考，人们终于认识到必须改变思想观念，必须对人类自身的行为进行规划与管理，保证人类与环境能够持久地、和谐地协同发展下去。

* 环境规划和管理的根本目的就是通过对可持续发展思想的传播，使人类社会的组织形式、运行机制以至管理部门和生产部门的决策、计划和个人的日常生活等各种活动，符合人与自然和谐相处的原则，并以制度、法律、体制和观念的形式体现出来，创建一种可持续的发展模式和消费模式。

（二）环境规划和管理的任务

* 环境管理的基本任务应该是：转变人类社会的基本观念和调整人类社会的行为。

* 环境文化的建设是环境规划与管理的一项长期的根本的任务。文化决定着人类的行为，只有转变了过去那种视环境为征服对象的文化，才能从根本上去解决环境问题。 人类的社会行为分为政府行为、市场行为和公众行为三种。

* 政府行为是总的国家的管理行为，诸如制定政策、法律、法令、发展计划并组织实施等； * 市场行为是指各种市场主体包括企业和生产者个人在市场规律的支配下，进行商品生产和交换的行为；

* 公众行为则是指公众在日常生活中诸如消费、休闲和旅游等方面的行为。这三种行为都可能会对环境产生不同程度的影响。 （三）环境规划与管理的作用

1. 促进环境与经济、社会可持续发展

2. 保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划 3. 实施环境政策、法规和制度的主要途径 4. 实现以较小的投资获取较佳的环境效益

第二节环境规划和管理思想与理论的产生和发展

* 20世纪60年代末至70年代初，由于八大公害?±和《增长的极限》唤起了世人的环境意识，引发了人类对环境问题的第一次认识高潮。1972年联合国人类环境会议召开，在全球环境保护发展史上树立起第一个路标；

* 20世纪80年代末到90年代初，由于全球性环境问题日趋严重和《我们共同的未来》，引发了

人类对环境问题的第二次认识高潮。1992年联合国环境与发展会议召开，提出了可持续发展理念，在全球环境保护发展史上树立起第二个路标；

* 21世纪初，人类在可持续发展道路上的障碍日见明显以及《联合国千年宣言》，引发了人类对环境问题的第三次认识高潮。2002年联合国可持续发展首脑会议召开，以?°人类、地球及繁荣?±为主题，对未来20年全球可持续发展制定《执行计划》，在全球环境保护发展史上树立起第三个路标。

一、第一个路标――1972年联合国人类环境会议－背景

* 本世纪50～60年代发生的震惊世界的?°八大公害?±事件，引起了西方工业国家的人民对公害的强烈不满，促使一批科学家积极参与环境问题的研究，发表了许多报告和著作，形成了有代表性的观点和学派，并对环境规划与管理思想和理论的发展产生了重要的影响。 （1）由58个国家152位成员组成的通讯顾问委员会为会议提供的一份非正式报告《只有一个地球》。

（2）大会通过的《人类环境宣言》。

《宣言》将会议形成的共同看法和制定的共同原则加以总结，提出了7个共同观点和26项共同原则。初步构筑起环境规划与管理思想和理论的总体框架。 中国环境保护事业进入起步阶段

* 1973年在北京召开了全国第一次环境保护会议。会议之后，国务院颁布了《关于保护和改善环境的若干规定》。从此，中国的环境保护事业艰难起步了。

* 1978年国家颁布的新宪法规定：?°国家保护环境和自然资源，防治污染和其它公害。?±首次将环境保护确定为政府的一项基本职能。1979年国家颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》为我国环保机构的建设提供了法律依据。

* 1983年12月召开了第二次全国环境保护会议。会议提出了环境保护是我国的一项基本国策和同步发展方针，这是环境保护工作战略思想的大突破、大转变，是环境管理认识上的一次重大飞跃。

* 1989年5月召开的第三次全国环境保护会议，正式推出了新的五项环境管理制度。

* 在环境规划与管理模式探索的过程中，我国明确地提出要开拓有中国特色的环境保护道路。其主要内涵有两个方面：在大政方针上，以环境与经济协调发展为宗旨，把在80年代初以来陆续提出的预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理等政策思想确定为环境保护的三大政策；在具体制度措施上，形成了以八项环境管理制度为主要内容的一套环境管理制度，促使环境规划与管理工作由一般号召走上靠制度管理的轨道。 阅读材料： 八大公害事件 事件发生 名称 时间 发生地污染污染源/物 点 类型 扩散途径/ 致害原因 受体（人） 反应/后果 马斯1930.12 比利时 大气谷地中工厂密河谷地形，逆温天气且有咳嗽、呼吸短促、流泪、喉痛、恶心、河谷 马斯河污染 布，烟尘、SO2雾，不利于污染物稀释扩呕吐、胸闷窒息；几千人中毒，60人烟雾谷 排放量大 散；SO2、SO3和金属氧化死亡 事件 物颗粒进入肺部深处 洛杉1943.5~10 美国 大气该市400万辆汽三面环山，静风，不利于刺激眼、喉、鼻，引起眼病和咽喉炎；矶 洛杉矶污染 车每天耗油2500空气流通；阳光充足，石大多数居民患病，65岁以上老人死亡光化市 光化万升，排放烃类油工业废气和汽车废气400人 学 学污1000多t 在紫外线作用下生成光烟雾染(二化学烟雾 事件 次污染) 事件发生 名称 时间 发生地污染污染源/物 点 类型 扩散途径/ 致害原因 受体（人） 反应/后果 多诺1948.10 美国 大气河谷内工厂密河谷形盆地，又遇逆温和咳嗽、喉痛、胸闷、呕吐、腹泻；4拉 多诺拉污染 集，排放大量烟多雾天气，不利于污染物天内43%的居民（6000人）患病，20烟雾镇 尘和SO2 稀释扩散；SO2、SO3和烟人死亡 事件 尘生态硫酸盐气溶胶，吸入肺部 1952.12 英国 大气居民取暖燃煤中逆温天气，不利于污染物胸闷、咳嗽、喉痛、呕吐；5天内死亡伦敦 伦敦污染 含硫量高，排放稀释扩散；SO2等在金属4000人，历年共发生12起，死亡近万烟雾市 大量SO2和烟尘 颗粒物催化下生成SO3、人 事件 硫酸和磷酸盐，附着在烟尘上吸入肺部 水俣1953~ 日本海洋氮肥厂含汞催化无机汞在海水中转化甲口齿不清、步态不稳、面部痴呆、耳(病) 1961 熊本县污染 剂随废水排入海基汞，被鱼、贝类摄入，聋眼瞎、全身麻木，最后精神失常； 事水俣镇 汞污湾 并在鱼体内富集，当地居截至1972年有180多人患病；50多人件 染 民食用含甲基汞的鱼而死亡，22个婴儿生来神经受损 (二次中毒 污染) 四日1955 事件 年以 (哮来 喘病) 日本四大气工厂大量排放重金属粉尘和SO2随煤尘支气管炎、支气管哮喘、肺气肿；患日 污染 SO2和煤尘，其中进入肺部 者500多人，其中36人因哮喘病死亡 市，并含钴、锰、钛等蔓 重金属颗粒 延到几十 个城市 日本爱食品米糠油生产中用食用含多氯联苯的米糠眼皮浮肿、多汗、全身有红丘疹，重知 污染 多氯联苯作热载油 症患者恶心呕吐、肝功能下降、肌肉县等多氯体，因管理不善，疼痛、咳嗽不上，甚至死亡；患者500023个 联苯多氯联苯进入米多人，死亡16人，实际受害者超过1府县 污染 糠油中 万人 米糠1968 油 事件 富山1931~ 事件 1975 (骨痛病) 日本富水体炼锌厂未处 山 污染 理的含镉废 县神通土壤水排入河中 川 污染 流域，镉污并 染 蔓延至其 它七条河 的流域 用河水灌溉稻米，使米中开始时关节痛，继而神经痛和全身骨也含镉，变成镉米，当地痛，最后骨骼软化萎缩、自然骨折、居民长期饮用被镉污染饮食不进、衰弱、疼痛至死；截至1968的河水和食用镉米而中年5月确诊患者258例，甚至死亡128毒 例，至1977年12月又死亡9例 二、第二个路标――1992年联合国环境与发展会议-背景 * 1983年，《新发展观》一书中指出新的发展观是“整体的”、“综合的”和“内生的”。其经济发展不仅包含数量上的变化，而且还包括收入结构的合理化、文化条件的改善、生活质量的提高，以及其他社会福利的增进。

* 1984年10月，联合国世界环境与发展委员会成立后，即在委员会主席、挪威首相布伦特兰夫人的领导下，编写了《我们共同的未来》，这是关于人类未来的纲领性文献。报告分三个部分，共12章。《我们共同的未来》阐述了 “从一个地球到一个世界”的总观点，并明确提出