也造成公安机关与行政执法机关认定案件性质产生分歧。此外，法律对公安机关接受行政执法机关移送的案件线索后，应当进行“形式审”还是“实质审”也未作出明确规定，容易使双方产生意见分歧。 （三）检察机关对行政执法与刑事司法衔接的要求

检察机关认为，在影响衔接机制畅通运行和需要着力解决的方面主要是：

1、认识不统一，执法水平有待提高

有的办案人员对《刑法》规定的一些罪名的法律适用不够清楚，分不清“罪”与“非罪”的界限，凭经验办案，导致一些案件以罚代刑或不了了之，甚至发生定性不准、处罚失当的问题。有的办案人员证据意识不强，贻误收集、保全证据的时机，影响了对案件的查处。有的执法人员对业务不够熟悉，办案能力不强，影响了对违法犯罪案件的查处。

2、案件信息渠道不畅通

国务院310号令中虽然明确规定检察机关是案件移送的监督机关，但是由于行政执法具有相对封闭性的特点，检察机关由于缺乏信息来源，难以对行政执法领域进行监督，如对于行政执法机关是否履行职责、应当移送案件线索而未移交等情况无从得知。即使在建立信息共享平台以后，行政执法机关对这项工作重视程度不够，存在信息上网不及时、不全面，使检察机关不能够及时全面地掌握相关信息，无法主动筛选和确定有价值的线索，介入案件的阶段相对滞后，检察机关无法发挥法律监督的作用。

3、检察监督机制不完善

行政执法与刑事司法如何相互衔接这一论题，关键在于如何保障构成犯罪的行政违法案件能够顺利移交刑事追究。当前行政执法机关

在查处经济违法犯罪中存在思想认识不统一，信息传递不通畅，线索移送不规范，查处力度不理想的实际情况，检察机关发挥法律监督作用存在制度缺失。宪法和法律对检察机关进行行政执法监督只有原则性的规定，极为抽象，行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对案件移送的认识。有检察实践工作者研究提出赋予检察机关备案审查权、提前介入权、调卷审查权、移送通知权、违法纠正权和专项检查权作保障。

4、一些法律规定不够完善，执法中存在不少困难

法律制度的不完善也是造成行政执法与刑事司法衔接不力的主要原因之一。刑法或者司法解释中有些规定相对滞后或过于原则，执法实践中操作困难。如刑法关于“偷税罪”的规定中如何理解偷税数额、应纳税额及其比例，“二次行政处罚”是否有时间限制，“又偷税”是否要求必须达到偷税罪的数额加比例标准等问题，有关部门常常产生认识上的分歧，影响对犯罪行为的及时查处。

由此可见，各方对影响行政执法与刑事司法衔接因素的看法并不相同。行政执法部门强调涉嫌犯罪案件移送时间、标准和证据要求方面的技术因素；公安机关强调涉嫌犯罪案件移送缺少规范和法律、司法解释内在的不协调；检察机关强调案件信息的不畅通和检察监督机制的不完善。

第二部分 行政执法与刑事司法衔接机制存在问题的

原因分析

全国各地探索建立的行政执法和刑事司法衔接机制，虽然取得了一些成效，但总体效果并不理想，尚未在根本上实现行政执法和刑事

司法的畅通衔接。综合分析行政执法和刑事司法衔接现状和衔接各方的不同要求，我们认为影响行政执法和刑事司法衔接机制畅通的因素主要有下列方面：

一、各方认识和理解上的差异，制约了衔接机制的有效运转 从我们实际调研情况分析，执法人员的心态，影响了行政执法和刑事司法的有效衔接。在实践中明知应移送而不向公安、检察机关移送,一个重要原因是行政机关人员受多一事不如少一事的思想影响，对于应当移送的案件如果移送则需要其费力准备材料；如费时费力的移送后而未被接受，反而影响对当事人的处理，也会影响对自己的考评。在这种情况下,行政机关人员容易形成退缩避让的消极态度。

与执法人员消极心态相比，行政执法部门、公安机关以及检察机关在具体刑事规定理解上的差异，也严重影响了案件移送和衔接机制的有效运转。

一是在移送涉嫌犯罪案件时间的理解上尚有差异。对国务院310号令第十一条规定“未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件”的理解，就存在质疑。

二是行政执法部门与公安机关对涉嫌犯罪案件移送的证据等要件的理解尚有差异。行政执法与刑事司法中对于取证要求不同，实际上，行政执法部门限于手段，提供的证据往往达不到公安机关的要求。

三是执行刑事追诉标准和实际情况的衔接也有差异。比如，按照《刑法》对危害税收征管罪的追诉标准，偷税数额占应纳税额的10%以上不到30%并且偷税额在1万元以上不满10万元的，就可处3年以下有期徒刑或者拘役。但从目前实际情况看，按此追诉标准可能案件较多，公安机关难以如数立案侦查。因此，有些案件行政机关移送之后，公安部门不予立案而退回，当行政机关几次碰到类似的情况就不

愿再移送。但在事实上，没有移送的案件有可能会存在“以罚代刑”的情形。

上述方面，都需要各方认真研究，统一认识和理解尺度。 二、行政执法与刑事司法衔接机制的组织保障体系尚未理顺 从目前各地的实践探索来看，由检察机关牵头召集各行政执法机关建立衔接机制有“一头热”之嫌，权威度不够，衔接的各项措施难以真正落实到位。检察机关作为法律监督机关，虽然对行政执法和刑事司法衔接工作积极性很高，但根据国家权力框架体系，检察机关对行政权力的影响力和约束力极为有限。在同级政府及其众多的行政执法机关面前，检察机关往往是心有余而力不足，没有党委及政府的强力领导和推进，检察机关以一已之力独自撑起衔接工作显然力不从心，衔接的各项措施也难以真正落实到位。

在现行衔接机制中，“整规办”与检察院的功能定位不够清晰，应该由哪一家主导还不明确。我国行政执法体系复杂，部门分隔，条块分离，监督管理体制存在特殊性。在本课题组实证调研过程中，对于衔接机制主导部门的承担主体问题认识不一。有的行政执法部门认为，“整规”部门在基层行政体制中地位不高，工作权威和力度不够，机制、体制的问题影响工作推进，与税务、工商等执法大户的衔接不够紧密，因此建议设立专门的联席会议机构或由更权威的机关部门负责衔接机制的主导工作。有的检察机关认为，行政执法和刑事司法信息共享平台应是由整规办牵头管理、政府部门予以监督实施的政务工作，检察机关虽是发起单位，在该工作起始阶段起了关键作用，但是与公安机关及各行政机关同样均系“两法”衔接机制中的成员单位，不适合作为主导部门，因此，由检察机关牵头各项工作，则显得“名不正言不顺”，不易理顺工作机制，同时也无法引起各部门的重视。