5.2.2.日本地方政府债券风险控制

日本地方政府债券风险控制机制主要包括：第一，对借债资金用途

做出规定。日本《地方财政法》（the Local Finance Law）中对地方政府债券融资用途做出了规定，主要包括：经营交通、燃气、供水、排水等公营企业；公营企业投资和贷款；灾害救济事业费；建设学校、福利机构等公用设施以及消防设施；开发公路、河流、港口等公共基础设施。同时，其他特定的法律法规授权地方政府发行特定目的债券，包括市町村合并特殊债券、紧急避难设施开发债券、矿山污染恢复债券等。

第二，设置严格的发行程序。地方自治法规定，地方政府预算草案

必须包括债券发行计划并由地方议会通过。发行计划必须包括债券用途、总额、发行方式、利率上限、偿还方式等细节。由于分权化程度的提高，当前地方政府债券发行实行协商制，都道府县和指定城市在债券发行之前必须与总务大臣协商；市级政府发行则与都道府县长协商。具体情况因借债对象而异：举借公共资金必须经总务大臣和都道府县长同意；地方政府财政状况良好的情况下，针对私人部门发行的债券无需经过同意，但地方政府必须向议会报告债券发行情况；财政状况不佳，即不能达到总务大臣每年公布同意发债标准的地方政府，其债券发行必须经过总务大臣和都道府县长的审批（如下图10所示）。

图10.日本地方政府债券发行程序

资料来源：日本地方政府债券协会

第三，保障偿债资金来源。日本地方政府偿债资金拥有三重保障：一

是中央政府通过国地方公共财政计划（Local Public Finance Program）为地方公共服务和债务偿还安排相应的财权；二是中央政府通过地方交付税体系对地方政府进行转移支付，平衡财权和税权的关系；三是日本总务省的法令要求地方政府每年必须设立重组的偿债基金。其中，地方交付税是地方政府偿债资金的重要来源。地方交付税是国税的一部分，转移支付给地方政府平衡财政收支，作为日本地方政府稳定的独立收入来源，使用上也不受限制。《地方交付税法》（Local Allocation Tax Law）规定，地方交付税总额与五项中央税挂钩，即所得税与酒税的 32%，公司税的 34%，消费税的 29.5%，烟草税的 27.5%。日本内务省制定统一的计算公式估计地方政府当年度基准财政支出（Standard Financial Need）与基准财政收（Discounted Standard Revenue）的缺口，从而确定地方政府地方交付税规模。部分地方债券支出也包含在基准财政支出的计算中，因此即使地方政府自主财力

难以偿还债务，债务融资依然会进行，然后由未来的国税拨款进行偿还。总体来看，偿债资金约有 70%利用地方交付的税交付金解决[44]。

第四，构建债务预警机制。总务省和财政部每年负责的地方公共财政

计划对地方政府债券利息成本进行估算，并且呈交国会批准。预警体系包括实际赤字率、合并实际赤字率、实际偿债率、债务负担率、公营企业资金缺口率五个指标。地方政府必须全面披露或有负债在内的财政状况，提高了地方政府财政对公众和投资者的透明度。任何一个指标没有满足限定值则需要对该地方政府实行财政重建计划直到满足指标要求。该计划必须由外部审计主体进行监督，由地方议会授权并上报中央政府。同时，地方政府需要每年向议会、公众和中央政府提供进展报告。为了保证财政稳健性，存在财政风险的地方政府发债必须经过审批而非协商。实际偿债率超过（包括）18%时必须经过审批；18%-25%的发行人必须草拟一份债务管理计划并获得总务大臣审批；超过 25%对于一些类型的项目禁止发债（如下表6所示）。

表6.财政指标警戒线

资料来源：日本地方政府债券协会

6.中国地方政府债务风险防范和化解的政策主张和具体措施

本章主要从政府债务风险管理近期措施和远期措施相结合、财政风险控制和金融风险控制相结合的角度出发，提出防范和化解我国地方政府债务风险的政策主张和具体措施。和其他相关论述比较，本着政策理论和管理实践相结合的理念，主要阐述化解目前地方政府债务风险的短期应急措施、构建我国地方政府债券市场的可行性分析和相关政策措施、加强我国地方金融市场监管和地方政府债券市场风险控制以及政府采取的长期政策等相关内容。

6.1化解地方政府现有债务风险的短期措施

6.1.1统一地方政府债务统计口径和标准

目前我国地方政府债务风险的最大隐忧在于地方政府债务规模不清、数量不准，债务性质不明。因此作为短期内地方政府债务管理的重要措施，确保

地方政府债务信息的公开准确是实施有效管理的基础，首先应结合各地区实际情况，构建科学、合理、分类准确、切合实际的地方政府债务统计口径和标准，特别是结合地方政府实际情况，突出其隐性债务和或有债务情况，完善分地区、分级次、分种类、分项目的专项统计制度，规范统计行为，提高统计效率，要求地方政府建立定期申报制度;其次，在全国范围内开展地方政府债务清查统计工作，切实准确掌握我国地方政府债务的总体规模、债务类型、债务结构以及地方政府实际偿债能力;再次，建立地方政府债务债权人申报制度，由中央政府负责实行公开的政府债权登记制度，规定债权登记截止期限，对于逾期不予登记的政府债权人，中央政府将不再予以保护。特别需要强调的是，此项工作应本着“政府隐性债务统计显性化”的工作思路，将地方政府承诺、担保和可预见远期将要承担的直接或间接隐性债务统计在内，作为制定政府债务管理相关政策和化解当前地方政府债务危机的参考依据。 6.1.2统一地方政府债务管理部门

当前我国地方政府债务风险的另一大隐忧是地方政府债务管理职责不清，大量地方政府债务活动分散于各职能部门、事业单位、国有企业和政策性融资公司，政府债务条块分割，各自为政，既不能发挥政府举债规模效应，争取最低优惠利率，降低政府融资成本，充分发挥政府资金调度作用，调剂资金余缺，降低融资总量;同时也不易确定举债主体和偿债主体，难以落实债务偿还责任，地方政府也不易掌握总体债务规模，明确举债程序采取相应量化指标控制债务风险，安排相应偿债事宜。因此应将地方政府债务管理职能归口到财政部门，将债务举借、资金用途、资金使用、债务监控、风险预警、债务偿还等责任统一赋予财政部门，其主要职责包括政策审议、项目评审、执行监控、风险控制、规范协调等范畴，在地方政府指导下，根据地区发展规划，研究确定政府债务发展战略、风险控制目标、风险控制原则、审核风险管理政策规章、审议风险管理具体程序、确定项目风险程度、项目执行风险情况监控、债务风险反馈公示机制、债务风险总量控制、债务风险结构控制、债务资料归集和组织协调债务处理等相关工作，并授权独立于政府的第三方机构进行政府债务监督，以便于有效控制地方政府债务规模，防止地方政府债务风险转化为债务危机。 6.1.3建立现有地方政府债务化解机制

化解地方政府债务危机的基础是做好现有政府债务妥善清偿工作，综合考虑目前地方政府实际财力和负债情况，有必要采取以下措施稳妥解决现有政府债务问题:一是切实衡量地方政府实际财力，从目前政府财政预算管理体制看，政府财政收入和实际可支配财力差距较大，大量政府行政事业性收费、土地批租收入、国有资产经营收入流离在人大和政府监管之外，做好政府财力统筹工作，提高政府资金综合利用效率，减少不必要的融资需求，提升政府资金调度能力，有效做好现有政府债务清偿准备工作;二是建立地方政府偿债准备金，提高政府债务清偿能力，要求地方政府以年度财政预算安排、财政结余资金划转、政府资本性经营收益余额等方式建立政府偿债基金，专项用于清偿地方政府债务，便于政府灵活根据区域经济形势和财政状况合理选择债务偿还期，有效避免由于债务集中清偿而造成短期资金短缺，从而形成政府债务危机;三是建立中央政府专项债务转移支付制度，对于确实无力偿还现有地方政府债务的省市，采取中央政府补助与地方政府自筹相结合的解决方式，避免由于地方政府债务危机影响政府信用，扰乱社会经济正常运行秩序，降低社会运行成本。

6.1.4促进区域经济可持续发展

政府和市场都是促进经济发展、优化资源配置的主体，在我国社会主

义市场经济尚不发达的前提下，作为国有企业持股人和资源掌控者，政府必然在区域经济发展方面承担实际运作责任，更不用说在强政府弱市场现象明显的地区，政府在区域发展、产业规划、招商引资、政策引导方面的责任。针对地方政府债务管理而言，区域经济发达程度以及相应的地方政府财政收入情况，是化解地方政府债务风险的根本因素。因此需要妥善处理政府“有形的手”和市场“无形的手”之间的关系，在充分发挥市场在资源配置中基础性作用的前提下，地方政府运用行政、经济、法律等手段引领经济的发展，维护公平、公正的市场规则，在一定程度上弥补市场的不足与缺陷;规范政府调节经济运行的方式，避免单一依靠违规的税收豁免和资金扶植吸引生产要素流入，中央政府要加强对地方政府经济税收竞争的约束规范，加大对不合理税收豁免的审计查处力度，实现全国范围内生产要素的有序流动，地方政府应尽快退出竞争性、盈利性领域，将区域经济发展重点放在完善政府规划和优化投资环境方面;努力形成政府和企业有效的双向服务关系，政府为企业创造良好的外部经营环境，从政策、信息、市场和环境等方面为企业服务，企业通过提供税收和就业造福于政府和社会，形成良性的经济循环，更好地促进区域经济的发展。

6.2构建规范有序的地方政府债券市场

6.2.1构建地方政府债券市场的逻辑推理分析 a.中央政府和地方政府利益出发点不一致

对中央政府而言，从1998年实施积极财政政策以来，中央政府潜在

的债务风险已相当可观并处于不断扩张的过程中，己接近或超过国际公认的相关政府债务风险标准，开放地方政府债券市场有可能导致地方政府债务风险向中央政府转移，可能对国家债券发行造成冲击，可能影响中央政府实施的西部大开发战略。在此条件下，中央政府决策部门对开放地方政府债券市场持审慎态度。

对地方政府而言，由于“财权向上转移万事权向下转移，现实情况的

存在厂地方政府预算压力日益沉重，中央政府转移支付属于普惠制财力补偿且规模不足，近年来中央政府又采取措施规范地方政府预算外收入，地方政府在收入增长速度受限、支出效率短期难以提高、支出结构调整乏力的情况下，要求通过发行地方政府债券来缓解地方政府压力的利益需求必越来越大。 b.国际国内政治经济形势发生重大变化

从1994年之后，我国政治经济全球一体化趋势更为紧密，地方政府

已经摆脱中央政府的完全从属地位，逐步强化国际意识、全球意识和独立意识，强化区域竞争力，提高政府公共产品和公共服务的质量和水平，特别是1994年分税制改革后，彻底扭转了中央财力紧张而地方财力盈余的局面，政府职能由管理向服务转变，债务有害论存在的基础受到很大冲击，适度负债的理念逐步被政府接受并逐步深入。

c.开放地方政府债券市场是中央政府和地方政府博弈的过程

从世界各国政府债券发展情况看，催生地方政府债券发行的政治经济

历史基本是相同的，只是条件成熟的时间早晚问题。从我国现有社会经济情况分析，地方政府债券发行主要是中央政府和地方政府博弈的过程，重点是如何协调中央政府风险控制和地方政府融资需求两者的平衡。从现实博弈情况看，中央政府从允许地方政府组建高速公路、地铁公司发行债券、采取国债转贷措施到2009