对新型社会救助体系建设的几点思考

所谓新型社会救助体系，就是在社会主义市场经济体制下，通过改革创新计划经济体制下形成的救助工作模式，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协调救助行动，形成以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任意识明确，部门整体协调配合，社会各界广泛参与，救助经费专项落实，工作机制运行顺畅，困难群体分类受助，救助效率不断提高，城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化与经济社会发展水平相适应的各项社会救助制度的集合。建立健全和完善新型社会救助体系，必须明确四个定位、突破五个瓶颈、完善六个体系：

一、明确四个定位

在政治、经济和社会发展中，准确界定社会救助的性质、对象、责任和目标，明确社会救助工作在政治文明、物质文明和精神文明建设中的地位和作用非常重要。

1、性质定位。社会救助工作是一项“民心工程”，其作用和出发点是为困难群体解决生产和生活中的实际问题，其工作性质是体现我党“立党为公，执政为民”的宗旨，是党的十六大提出的全面建设小康社会的具体内容。所以，我们一定要从讲政治的高度，按照“三个代表”的要求，把社会救助工作作为“民心工程”的大事来抓，作为关心人民群众冷暖的实事去办。要站在发展的高度，审时度势，充分认识社会救助工作的重要性、紧迫性，象抓政治文明建设一样抓社会救助工作，在积极稳妥地全面推进政治体制改革的同时，全面推进社会救助制度的改革。

2、对象定位。一般来说，社会救助对象分两个层次，一是因下岗、失业、天灾人祸等造成的城市和乡村所有的贫困者。这

类对象具有涉及面广、带有普遍性的特点（如低保对象、五保对象等）。二是完全丧失劳动能力、没有家庭收入和其他收入来源的人。这类对象（如三无人员、孤儿）具有专门性的特征和特点。以上两种不同类型的对象说明，社会救助的对象是指所有实际生活水平低于基本生活水平的特困公民，这些特困公民在社会生活中只占少部分。

3、责任定位。整个社会保障制度由社会保险、社会福利和社会救助三大支柱构成，其中社会保险是社会保障制度的主体，其对象是交纳保险费并符合资格的所有公民；社会福利是以提高人民的生活水平和生活质量为目的的社会保障，其对象是具有国家规定的一定资格的任何公民；社会救助制度是为社会困难群体提供基本生活保障的一种救济制度。由此可看出，这三者的责任各有不同。

4、目标定位。社会救助制度是社会保障体系的重要组成部分，是党和政府为国民提供的最后一道社会安全网。在整个社会保障体系中，处在最基本、最低层次的地位。社会救助的目标是保障贫困群众最基本的生活需要。

二、确立五个新理念

经过多年来的探索实践，我市的社会救助制度正向着规范化、法制化的轨道运行，取得了明显成绩，救助对象不断增多，救助渠道不断拓展，资金投入不断加大，救助能力不断提高。但是按照我国政治、经济体制改革和全面建设小康社会的要求，现行的社会救助制度还需着力确立五个新理念：

1、确立“一口上下”的救助新理念。就是要进一步牢固树立“一口上下”的社会救助工作新理念，完善四级网络服务，构筑新型的社会救助工作平台，整合社会救助资源、形成整体效益、科学合理地使有限的资源发挥最大的效益。

2、确立统筹城乡的救助新理念。就是要依照经济发展和地域的不同特点，从统筹城乡、协调发展的科学发展观和改革公共财政入手，实现救助资源和救助工作向农村倾斜，逐步缩小城乡差距，最终形成城乡一体的新型社会救助体系。

3、确立政府主导、部门配合、社会参与的救助新理念。政府是整个新型社会救助工作的主体，只有政府的主体作用发挥明显了，部门的配合、社会的参与才可能有效的进行。因此，各级政府要立足本职，根据本地实际，因地制宜地制定本地的社会救助工作规划和措施，发挥好主体作用，搞好统筹、协调和宣传，形成合力。

4、确定依法救助的救助新理念。法制的滞后，已成为影响救助工作的“瓶颈”，完善救助法规，依法救助，规范救助行为，使整个社会救助有强有力的法律保障和法律支持，已成为社会救助工作的当务之急。因此，要加快社会救助地方性法规立法进程，以地方立法推动国家立法。同时，要进一步完善政府和部门规章，依法救助。

5、确立机制创新的救助新理念。主要是统筹规划，建章立制，使单项救助制度规范化、多项救助制度体系化。建立新型的社会救助工作体制和运行机制，实现救助工作组织统一，资源整合，行为规范，行动协调。

三、构筑六个体系

通过对社会救助的合理定位和我市现行社会救助工作现状的分析，加快社会救助体制的改革和创新，着力建立覆盖城乡的新型社会救助体制，既是社会救助制度本身的需要，也是经济体制改革和政治体制改革的需要，对此，必须引起高度重视。

1、减轻救助压力，完善社会保障体系。建立和完善新型社会保障体系，是经济体制改革的内容，也是政治体制改革的内容，

因为建立完善的新型社会保障体系，需要相关的法律制度，而完善的法制建设则属于政治体制改革的范畴。所以，要从讲政治的高度加快建立健全新型社会保障体系。目前，我国社会救助承受的压力非常大，这主要是由于我国社会保障制度还很不健全，特别是社会保险制度的缺乏。所以，必须加快建立和完善新型社会保障体系，特别是完善社会保险，这样才能减轻社会救助的压力，使社会救助制度的改革能够顺利进行。

2、深入探索研究，完善制度体系。综合我市现有的各种社会救助制度，新型的社会救助制度体系，应当由最低生活保障制度、灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度和社会救助服务网络等六项制度组成。其中最低生活保障制度是社会救助体系的基础和核心，灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度是社会救助体系的主要内容，社会救助服务网络是社会救助体系的基本载体。进行社会救助制度的改革，就是要根据各个分制度的运行情况，分别进行改革、进行调整、充实和完善各个部分之间形成的互动关系，组合成协调的有机整体。

3、突出依法行政，完善法律体系。立法是构筑新型社会救助体系最为关键的一个要素，对社会救助制度的改革起着关键性作用。因此，目前当务之急要加快社会救助的政策法规建设，进行社会救助的立法调研和论证，适时出台全国性的社会救助法，规范各项社会救助制度的运行。在全国性的社会救助法没有出台之前，要根据本地实际制订相适应的社会救助办法，明确社会救助的宗旨、内容、对象及救助方式和程序。同时，针对目前社会救助政策实施遇到的新情况、新问题以及工作中的薄弱环节，及时研究解决，对救助标准、资金来源、家庭经济收入的调查核实，人户分离问题以及救助与就业的互动等，均要以政策法规的形式

加以规范，同时，积极推进依法行政。

4、创新管理方式，完善机制体系。一是要实行普遍性和专门性相统一、城市和农村相统一的社会救助管理体系，将救助对象分为两个层次（即：所有的城乡贫困者与没有家庭收入和其他收入、丧失劳动能力的人）来划分，这样，既保证了对所有的贫困者进行救助，又对特困群众进行了重点救济，解决了城市和农村分开救助的问题；二是规范社会救助款物管理机制，加大社会救助科技含量，运用现代技术手段，建立贫困评估网络和核实贫困者生活水平的科学方法，为准确实施社会救助提供保障；三是建立灾害管理系统，制定灾害评估、统计、紧急救援的办法，探索科学预报、评估灾情、合理分配灾款灾物的途径，提高灾害救助的科学化管理水平。

5、增加经费投入，完善筹资体系。开展社会救助工作离不开经费，对处于贫困线以下的人员，单靠政府下拨的资金救助解决不了他们的所有困难，必须发动社会力量，拓展筹资渠道，开展长期捐助、帮扶。首先要合理调整财政支出结构，提高社会救助的支出比例。采取法制和行政的手段，尽快建立一个对社会救助分级投入的自然增长机制；其次要挖掘社会资源，变单一投入为多元投入，发挥社会和集体的作用，提高社会救助能力。

6、搭建社区平台，完善服务体系。进行社区救助是社会救助的一种创新。进行社区救助，要大力推进社区建设，完善社区服务功能。一要重点抓好社区服务组织体系建设，设立社区保障服务中心，为社区居民提供社会保障服务；二要组织社区有劳动能力的救助对象参加义务劳动，消除其“等、靠、要”的依赖思想；三要设立经常性社区捐赠站，把捐赠的款物合理分配给辖区内贫困群众；四要积极支持志愿者组织参与社区服务和社区救助，通过建立一个以人为本、重情义、讲礼仪、相互关心爱护的

和谐社区，促进社区人献爱心，乐于救助的新风尚，使社会救助社区化。