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2.2 政府危机公关概述

政府危机公关是指在政府管理国家事务中，突然发生的如地震、流行病、经济

波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。

在危机发生越来越频繁的今天，一个国家要减少危机的发生，降低危机的损失，提高政府应对危机的效率，必须建立系统的危机管理机制。系统的危机管理包括危机的预防与应对。有效的危机管理机制，能够将政府的危机管理纳人一个有序、规范、条理的轨道中，保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。[16]

政府作为公共事务的管理者，有义务承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任，另一个方面在社会原有秩序遭到破坏，社会处于失衡与混乱状态之时，也只有政府才有具备危机管理的合法性与能力。

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3 我国政府危机公关的现状及存在问题的研究

3.1 我国政府危机公关的现状

虽然我国自20世纪70年代术以来，随着中国改革开放政策的实施，公共关系学

作为一门新兴学科引进我国，引起了国内学者的重视，并发表了一系列的专著，但是政府危机公关在实践方面并没有取得很大的进展。大多数地方政府没有建立危机应急机制，国家关于政府危机公关方面的法律、法规不健全，地方政府在危机公关时往往采取种消极应付的态度，没有全心全意地投入到危机公关工作中去，这严重影响了政府在公众心中的形象。

2003年我国政府抗击“非典”的斗争是一次典型的政府危机公关事件，这次中国政府应对“非典”的危机公关可以看成是中国政府危机公关的真正开始。可以说，政府在应对“非典”疫情过程巾的做法第一次拉开了政府危机公关的序幕。 在我国，有中国特色的政府公关作为塑造政府形象的艺术和沟通政府与人民关系的桥梁，伴随着改革开放的历史潮流正日益广泛地融入到政府的工作各个领域，成为各级政府工作中不可缺少的重要组成部分，并在国家政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和建设社会主义政治文明号角的吹响，政府改革已经被推向前台。政府公关对转变政府职能、提供决策咨询、重塑政府形象等方面的政府改革，有着十分重要的推动作用。一方面，从国内社会发展米讲，我国民主政治的发展需要政府公火，政府角色转变需要政府公关；另一方面，从国际化的角度来讲，现在世界上许多国家都非常重视政府公关，世界贸易组织也十分重视政府公关。世界贸易组织的众多协议中，只有两项条款涉及企业其余的均与政府有关。现在，世界贸易组织的诸多条款成为推动各国政府改革的霞要力量。[6]“公开、公正、公平”的世界贸易组织精神要求政府做到透明、法治、高效、以公众为中心、社会共治、廉洁等，而要做到这些都离不开政府公关。

在一个国家中处于举足轻重地位的政府面对复杂的环境，公共危机事件时有发生，甚至有时候威胁到一个国家的稳定与一个政党的生死存亡。因此，政府应对突发公共危机事件的能力才是对政府责任与能力的一次真正考验。但是日前我国大部分人甚至很多政府官员对政府危机公关存在着错误的理解，认为所谓的政府危机公关无非就是做做样子、搭建一些形象层面的工作、与上级搞好关系、与同级互不干涉、与下级拉帮结派，当危机发生时，也试图利用各种关系来极力掩盖事实真相，以求蒙混过关。[4]这样的思想观念和一些“潜规则”已然成为一种极具惯性的思维，且直至今天仍然禁锢着不少政府官员的头脑。所以，目前我国政

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府的危机公关仍存在着很多的缺陷，可以说，我国政府危机公关还处于刚刚起步阶段，存在诸多问题。

3.2 我国政府危机公关的问题

随着全球一体化，技术信息化的历史性变革，我国改革开放力度不断加各种不

稳定的因素如社会文化的激荡，社会结构的分化，传统思想变化等给整社会带来了不稳定因素，从而威胁到民众的生命财产安全和政府的公信力和合性，提升政府危机公关能力成了当务之急。本节分析我国政府危机公关的现状题，来考察当前我国政府危机公关能力的强弱。

2003年SARS危机后，危机公关引起了政府和学界的重视，危机公关的理研究成果不断出现，政府也高度重视政府危机公关工作，在应对危机的过程积累了一定的经验，但我国政府危机公关方面还是存在一定的问题。 3.2.1 政府危机公关保障机制的缺陷

政府危机公关是一项十分复杂的工作，会耗费大量的人力、财力资源，建政府危机公关的保障机制是提升政府危机公关能力的前提。危机公关保障机制中南大学硕士学位论文第三章公共危机中政府公共关系能力现状及原因分析要包括法律保障机制和物质保障机制两个方面。现代政府危机公关是在宪法和法律的框架内的政府行为，提升政府危机公关能力需要加强法规法制建设。世界各国都高度重视危机方面的立法，如美国的《国家紧急状态法》，俄罗斯的《俄罗斯紧急状态法》等，完善相关法律法规，对于规范政府行为，提升政府危机公关能力起到了很好的作用。[18]我国在危机立法方面具有一定的基础，如《突发公共卫生管理条例》，但这些法律具有很强的独立性和部门管理色彩，适用于计划经济条件下，分部门、分灾种、应对单一性危机的需求，而对现代社会复合性危机，缺乏统一的法律规范。其次，加强应对危机的资源储备机制建设，对于全国或特定范围内发生的灾害或者疫情，应该分类别地储备必要的应急所需的实物，并建立完备的商品储备信息，以保证突发事件发生时，救济物品快速及时投入。当前我国应对危机资源储备建设严重滞后，如2005年哈尔滨水危机期间，如净化水共需1400吨活性炭，哈尔滨市从全国各地紧急调运了700吨，而仍有700吨的缺口，延误了净化水的最好时机，由于缺乏有效的资源调配和储备机制，对控制危机延误了一些时间。[7]

在2008年，面对突如其来的汶川大地震，我国政府积极组织了抗震救援工作，可是在抗震抢险工作中我们发现我国缺乏专门的危机救援方面的专业队伍和先进的救援设备，这对人员的救助是十分不利的。虽然政府信息公开后，境外的几

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支救援队伍暂时的弥补了这一不足，但是仍然影响了在人员救助的时间，影响了抗战救援工作的进度。于此同时，我国政府缺乏先进危机应急设施的储备。因为先进的应急设施是抗震救援工作顺利开展的有效保障。在汶川地震发生后，灾区很多地方的通讯设施和交通都陷入瘫痪的状态，阻断了灾区与外界的联系，另外在地震灾区，我国在人员抢救中最多的还是依靠人力进行，这对抗震抢险工作的开展是十分不利的。因此，危机救援物资、各种先进救援设施等不同种类的应急储备对政府及时有效地应对危机有着十分重大的意义。 3.2.2 政府预警机制可操作性不强

公共危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中，对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度做出合理科学的估计，并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。突发事件和重大疫情出现苗头时，国家职能部门应立即分不同等级发出警报，同时应以中央政府的名义提出有预见的建议，以及科学、合理的指导意见和防治方案。完善我们的危机预警框架，建立有效的危机管理机制社会危机预警机制的运作是一个十分复杂的系统，它涉及到社会的各领域、各行业、各阶层、各部门、各环节甚至社会的每个成员，科学的危机预警机制是实现危机管理高效化的关键。根据我国以往的经验教训表明，我国现阶段政府危机公关的范式是根据某一特殊的需要而临时设立的并非专门、常设的一个机构，这种模式在很大的程度上限制了我国政府危机公关的有效开展。[8]

目前，我国政府危机公关的预警机制主要存在着以下几个情况：首先是我国政府缺乏专门、常设的危机管理机构。这种特定的机构极大地限制了政府在危机各个阶段的各项工作地有效开展。由于缺乏有效的危机信息系统，这使得政府前期预测工作很难满足长远发展的需要，最终导致很难形成一个比较完善危机预警系统。还有就是表现为对危机的预警信息收集能力不强。信息的不足导致危机预测缺乏科学可靠地依据，很难制定出最佳的预测方案，致使政府在危机爆发之前，很难预测出危机在潜伏期内种种特定的表象，使得政府在危机来临时显得极为被动。由于缺乏专门常设的危机管理机构，危机公关人员很难进行专门的培训，导致了在应对危机时十分的迟缓并且缺乏合理科学的处理。如2005年哈尔滨市水危机，尽管哈尔滨市政府采取了紧急预案，由于预案体系的不科学，采取了各种措施，尽力稳定物价，保证了人民生活用水，但社会还是出现了抢购风潮等风波，这显示出政府预案的科学性和可操作性不强。

最后，要加强危机公关人才的培养。[10]科学有效的公共危机预警机制离不开大量高素质的人才，当前我国正处于社会转型期危机往往呈现出不同的特点，这就