二是扩大有偿使用范围。

2001年4月，国务院下发《关于加强土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。

国务院15号文件成为市场配置土地资源的纲领性文件，第一次明确具体地提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。

三是建立健全土地市场规范运行的六项基本制度。

国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立健全六项土地市场规范运行基本制度：建设用地供应总量控制制度；城市建设用地集中供应制度；土地使用权公开交易制度；基准地价定期更新和公布制度；土地登记可查询制度；集体决策制度。

四是规范国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序。 2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地

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使用权规定》（国土资源部令11号），明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采用招标拍卖挂牌方式。

2003年6月，国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），明确了协议出让的范围和操作程序，要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。 五是进一步扩大有偿使用范围。

1.2004年10月，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），明确提出：“经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。??工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。”

2.2006年8月，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。同年12月，国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。

3.2007年3月，《物权法》发布，并于同年10月1日实施。《物权法》明确了建设用地使用权作为物权，具有财产和资产的基本属性。全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；“建设用地使用权可以在土地的地表、

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地上或者地下分别设立”。

依据《物权法》，2007年9月，国土资源部修订发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）。

4.2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（即国务院3号文件），明确要求深入推进土地有偿使用制度改革，严格落实工业和经营性用地招拍挂出让制度，充分发挥市场机制在配置土地资源中的基础性作用，健全节约集约用地的长效机制。还明确提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。 （六）农村土地管理制度改革

随着社会经济的发展和城市化进程的加快，土地资源的供求矛盾日益紧张，集体土地的有偿使用问题已经提上日程。通过土地有偿使用实现集体建设用地的优化配置，提高土地使用效率已是我国土地利用的必然选择和未来的发展趋势，也是科学合理利用土地资源的客观要求。

近年来，国务院针对集体建设用地流转出台了一系列政策规定。2003年，《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）明确提出，“通过集体建设用地流转、土地转换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。国务院办公厅在《关于落实中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见有关政策措施的

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通知》（国办函〔2003〕15号）中，明确由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定《集体建设用地流转管理办法》。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2007〕71号，以下简称71号文件）。71号文件的下发在严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设等方面发挥了重要作用。

国务院71号文件重申了现有法律政策对农村集体建设用地的规定，并要求严格执行，包括以下内容：一是严格执行土地用途管制制度。这是最严格土地管理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用规划和管理是国家权力，违反规划和不经批准改变土地用途都是违法行为。任何小组土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

二是严格规范使用农民集体所有土地进行建设。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅，可以使用农民集体所有土地，并要依法发行审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

三是严格控制农村集体建设用地规模。严禁以各种名义擅自扩大集体建设用地规模，并重点对集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩试点作出了明确的限制。 四是严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违

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