对破解制约当前工业园区发展的瓶颈问题的调研与思
考
2008-10-27
最近，我们对我市市县两级开发区和部分乡镇工业小区进行了调研，并赴益阳、常德两地进行了考察。通过调研与考察，对当前制约我市园区工业快速发展的一些因素有了一定的了解，并对解决这些问题提出了相应的对策措施。
一、我市工业园区的现状
全市现有市级开发区一个，县级开发区5个，乡镇工业小区14。其中县市以上6个开发区中经省政府批准的省级开发区1个，经国家发改委2005年终审批准的省级开发区3个，以产业园形式客观存在的2个。至2007年底，全市工业园区规划面积共计85.32平方公里，其中娄底经济技术开发区规划总体规划面积43.9平方公里。目前全市已开发15.7平方公里，入园工业企业156家，其中规模以上工业企业68家。去年园区规模工业企业共完成工业总产值183.1亿元，占全市规模工业总产值的31%,实现利税16 .61亿元，占全市规模工业利税总额的28.8%。纵观这几年的发展，进步较快，已成为娄底工业重要的增长极。主要表现在：
1、热潮高涨，总量逐步放大。自2003年特别是2005年以来，全市掀起了新一轮园区发慌展的热潮。我市开发区经济总量可以说是从零起步，成几何级数增长。2007年全市园区工业实现增加值40.28亿元，比上年同期增长1.04倍，比2005年增加了28.4倍。占全市规模工业增加值比重达到了23.8%，比上年同期增加了18个百分点，比2005年增加了23个百分点。其中市经济技术开发区发展较快，规划配套较好、管理比较到位，成效较大。短短的四年多时间，坚持
科学发展，累计引进项目100余个，合同引资突破60亿元。2007年新引进项目达20个，合同引资近30亿元，全年财政收入突破了1.6亿元。目前建成投产项目65个，规模以上工业总产值达20.6亿元，是2003年的40倍，对全市规模工业经济贡献率也达到了4%，预计2008年地方财政收入将达到2.2亿元，占全市地方财政收入的6%。
2、势头强劲，劳动生产率明显提高。最近几年我市加大力度对园区规范和配套设施的改善，各个工业园区都取得了实质性突破，发展势头逐年趋好。并且，随着科学技术的不断进步和对工业企业管理的加强，园区企业的工艺和管理技术水平先进性逐步显现出来，园区规模工业全员劳动生产率显著提高。2007年，全市园区规模工业人均实现现价工业总产值92.3万元,是全市规模工业的1.86倍，比上年增加49.8万元,增长54%;人均实现工业增加值20.3万元,比上年增加10.2万元,增长50.24% 。
3、来势喜人，企业盈利水平逐步向好。2007年,全市68家园区规模工业企业实现盈亏相抵后实现利润10.04亿元,比上年同期增加9.46亿元，增长15.2倍，虽亏损企业由原来的2家扩大到了现在的8家，亏损企业亏损额从去年的77万元增加到了1854万元，但亏损面和亏损比例明显好转，企业盈利水平明显得到提升。
二、当前制约我市园区工业发展的瓶颈问题
尽管我们在短短的四年内取得了很大的进步，但与常德益阳相比，无论是经济总量还是区域布局等方面均与之相距甚远，发展后劲也后劲令人堪忧，作为推动娄底工业经济快速发展的最重要的增长极尚未形成。目前面临着以下瓶颈问题：
1、存量土地紧缺使项目引进欲上不能。这是目前严重制约园区发展和工业项目引进的一个最为突出的问题。目前我市每年的全部用地指标在3000多亩，下到开发区的更少，据测算，全市土地储备要在8000亩左右才能基本保证市、县6个开发区的开发，现在实际相差达6000亩。而事实上，目前我市一些园区每年多的只有600亩，少的仅150，不够做一个项目。这几年，各园区靠原来储备的一点“老本”早吃完了，没有新的土地储量，再好的项目也入不了园，来谈的的项目只得因此而落空。
2、融资艰难使园区建设发展供血枯竭。大发展需要大投入。推动园区发展，有两项工作至关重要：一是做配套，二是做企业。无论哪一项工作都需要大量资金。先说设施配套，这主要是当地政府的事情，根据各园区情况这一项投入约在3-8亿元不等，由于市县两级财政艰难，因此争取银行贷款成为主要融资来源，而目前除国家开发银行外，其它各大银行很难贷到款，前段各个开发区都已从开发区都已从开发银行贷款1亿元左右先期作了投入，后期随着还贷压力的增加和国家紧缩银根将使贷款难上加难。冷水江市是我市财力最好的县级市，其开发区的配套投入都欠帐甚巨，开发区连几条主干道都修不下去，无奈之下，只得向入园的天宝紧固件、金鹰服饰、三A化工等企业借资5850万元，企业哭笑不得，叫苦连天。至于其他几个县级开发区更是捉襟见肘，其状况可想而知。再说企业扩大再生产融资问题，调研中各开发区除三一重工之外的所有企业都无一例外谈到融资难问题，并对此表示了极大的不满。特别是一些从东南沿海发达地区引过来的企业老板，与以前冰火两重天的融资现实使他们后悔不迭，意见甚大，甚至产生亏本撤离的念头。目前中小企业基本不能从银信部门贷到资金，银信融资形同虚设，一批拥有好项目、有着好前景的中小企业因资金瓶颈而不能迅速做在做强，更有甚者，市经济开发区有2家企业因资金断链而倒闭。更有甚者，由于缺
乏资金，企业用于生产技术改造，更新设备、新产品开发、扩大生产规模等方面的投入逐步减少，企业技术创新能力薄弱，产品的附加值和科技含量低，产品难以更新换代，市场营销网络难以健全，企业难以做大做强。
3、体制机制不顺使园区发展举步维艰。体制机制方面主要存在三个层面的问题。一是从上层看，全市没有一个统一归口的工作机构。市里有一个领导小组，但下面园区有事几乎不可能找到领导。发改委设了一个园区办，但只有审批职能，没有任何实质性的活动，且一个科室去协调管理处级配套的开发区显然不现实，园区实际上处于“无人管理”的状态。二是从中层看，园区的管理体制五花八门。有的是区政合一的“准政府”模式，有的是名义上以经济建设为主，实际上是无任何职权的协调办事模式，有的是上级政府的委托机构，有的是本级政府的派出机构，有的甚至连名份都没有。管理模式直接影响工作实效，有名无实的管理模式式使园区工作困难重重。如冷水江开发区采用协调办事模式，因地处三镇交接地段而又没有相应的职权每年光是协调矛盾需要多支付的协调费用就达500万元以上，并且工作效果还得看人眼色，每推进一步都颇费周折。三是从下层看，很多开发区内设机构不规范。我市各开发区由于没有上级职能部门的派驻机构或授权不到位，很多事情难以真正“封闭运行”，审批手续繁琐，政务环境不优，一个项目从立项、环评到报批、报建，没有半年以上拿不下来。涟源入园企业主反映，“办证可以办死个人”。娄星区开发区曾为一个企业跑了200多个科室，盖了40多个章。而在益阳，园区项目从启动到投产平均周期仅需7个月。
4、园区配套滞后使园区企业发展成本巨额增加。一是基础设施配套滞后。如新化的入园企业主为水电的问题苦不堪言，反映强烈。冷水江开发区的天宝紧固件因项目建设的需要不得不垫资修路，待项目建成后又必须二次修路，成本大
幅上升。金鹰服饰因员工上下班的交通问题和物业管理等问题成本也有所增加。二是物质生活和精神文化配套设施滞后。企业反映，这不仅千万职工生活极为不便，生活成本大幅增加，而且给企业带来了“人才危机”，主要表现在外面的人才“引不进”，里面的人才“留不住”。市开发区星源电器阮总反映，他们因招不到人只好花“血本”挑选员工送出去进行培训，而培训好的人也留不住，一个重要原因就是市开发区餐饮、文体休闲等配套设施跟不上，职工下班后无处可去，生活单调乏味。三是物流配套滞后。市开发区几家企业主要反映，他们不少货物不得不通过长沙物流公司中转，既浪费时间，又千万物流成本大量增加，有时还因耽误生产进度，千万合同违约而吃官司赔钱，因此感到在娄底创业很不方便，很不畅快。石门工业区五江保温瓶厂吴总反映，由于物流不畅，他们所需要的由涟钢生产的板材需要通过长沙再购回来，每吨增加运输成本多达160多元，每年需要为此多付出成本超过200万元。
5、产业支撑乏力使园区发展前景不容乐观。目前我市园区的企业普遍规模较小，档次偏低，暂时还拿不出叫得响、优势突出的主打产业。在产业布局上缺乏有序的产业规划，在招商引资上缺乏目的性，有点“饥不择食”，不是围绕产业找企业，而是先引进企业再找生产。这使园区发展陷入一种无序状态，往往机械、食品、电子、化工、能源、环保等各类企业混杂，摆布混乱，各类产业单打独斗，生存成本增加，发展难度增大。我们这次看到的常德灌溪开发区着力发展以中联重科为龙头的现代装备制造业，预计2008年年底投产的中联重科建筑机械起重机技术扩改项目可年创产值30个亿，而依托这一企业，又相应引进长沙中德、迪格物贸、浦元机械、唐桥机械和多田野等5家配套企业和17家上下游企业，建成了年产值10多亿元的中联重科产业配套园，真正形成了以中联重科为龙头的机械制造产业集群。比较而言，我们的园区既缺乏这方面的思路和务实
的工作，更谈不上建成这样的产业集群。一个明摆的例证，围绕涟钢薄板而建的产业集群，到现在还停留在口号规划阶段。在调查中我们发现一些企业入园目的主要出于享受土地出让等优惠政策，其目的在于吸纳我市廉价的自然资源和人力资源，没有与我市经济发展形成深度嵌合，在后续投入和扩大再生产方面积极性不高，因此根植性不强，造成园区难以形成产业集聚。
6、发展思路不广使园区发展的路径越走越窄。我们在市内园区调研时，几乎所有园区都说这也难，那也难，面对土地、资金等瓶颈束手无策，而益阳、常德等地虽然同样也面临这些问题，却显得从容得多，思路宽阔得多。如解决土地报批问题，益阳开发区就大胆把城区企业搬迁作为“项目”巧妙包装向上报批土地，实质上企业没有搬迁，而土地却成功批回了，解决了项目用地的燃眉之急。如常德只要项目签约，马上就能以原储备土地解决新项目用地，再以新项目审批用地指标，实现滚动发展。在解决融资难的问题上，益阳一方面成立华益担保公司，另一方面敢于把城区公益性用地包装成工业用地向银行抵押贷款，又成功解决了融资难的问题；常德开发区在解决资金难的问题时，对金融部门为园区中心企业发展和基础设施贷款提供中长期贷款的，开发区按贷额给予奖励。同时用市场化运作的方式，吸纳民间资本投资到中小企业创业园和纺织工业园修建标准厂房，实现了中小企业、创业园、政府三赢：中小企业解决了因资金限制无钱建厂房发展无平台的问题，企业园投资商赢得了租金，政府既解决了建设资金和土地的问题又赢得了税收。对比其它地方，我们认为自己在推进开发区的发展上还囿于常规，不敢突破，以至于碰到了“拦路虎”办法不多，踌躇不前。
三、解决上述瓶颈问题的几点思考
1、进一步强化对园区重要性的认识，把园区经济作为区域经济的龙头来抓。工业园区是工业经济发展的重要载体，发展工业园区是现代工业化、城市化的必
然要求,对于优化工业布局、形成产业集聚效应、推动新型工业化进程等方面都具有重要意义。因此我们要把园区真正建成改革开放的实验园、经济发展的增长极、城市建设的示范区、展示形象的大舞台和小康娄底的辐射源。
2、完善园区体制机制，把园区经济切实当作“一把手”工程来抓。体制机制到不到位，关键看领导的图谋是不是到位。要求各级领导学习常德“党委、政府‘一把手’要用30%、50%以上的精力抓工业、抓园区，分管领导用70%以上的精力抓”的经验，切实把园区当作“一把手”工程来抓，主要领导直接掌控园区发慌做到及时发现问题，迅速解决问题。尽快成立全市统一归口的园区管理协调机构，统一协调管理全市园区的开发建设。在园区管理的模式上，建议选择“区政合一、以区带乡、事权统一、特区特办”的模式，划定行政区域，切实赋予园区强有力的行政职权。
3、广辟融资渠道，把实现多元化融资作为解决融资难题的重大战略来抓。一是加强银政银企合作。巩固和发展与省开行等国有银行战略伙伴关系；把引进民营商业银行作为破解融资难题的重大举措来抓。通过引入竞争机制，打破国有银行贷款难的僵局。据了解，在江浙沿海一带，只要项目报批报建成功，立马就有商业银行上门询问需不需要贷款。而国有银行普遍有“惜贷”心理，去年市里在新化召开银企洽谈会，确立了70多个银企合作项目，但至今没有一分钱到位。二是要搞活土地经营，盘活土地资产，利用土地筹措建设资金。重点要学习益阳经验，把市内诸如珠山公园、石马公园等公益性用地、闲置用地、保留山地包装成项目作为抵押用地申请贷款作为主攻方向。建议在开发区设立土地储备中心这样可以实现资金在开发区内部周转，或者借鉴常德经验，开发区适当提供贴息支持，由市财政垫付资金进行空转，这等于是帮开发区每年争取了几千万元的流动资金。三是要积极开拓民间融资。以财政投入为引导，广泛吸纳民间资金，成立
产业发展基金或者担保公司，扶持中小企业做在做强。坚持“民办民有民受益”原则，吸纳民间资本修建标准厂房、参与启动中心企业创业园或企业孵化中心建设。四是大力支持符合条件的企业上市融资。甚至可以考虑将开发区整体打包上市，向市场要资金。
4、用好用活土地政策，把实现土地的良性滚动开发作为甘露醇手段来抓。一是要合理调配好土地指标，集中力量保重点。二是搞好土地储备，搞好滚动开发，解决土地审批比项目落地“慢半拍”的问题。三是做活集体土地利用文章。根据现有政策村级实施自治，村办集体企业土地政策相对宽松。当年搞乡镇企业土地瓶颈制相对较少，珠海等地的开发区就是靠打村级集体土地利用“擦边球”成功解决了土地难题。
5、加强产业规划和招商选资力度。把引进战略投资者作为重中之重来抓。全力以赴狠抓园区大项目建设，用大项目扩张大企业，用大企业引领大发展。可以考虑在投资规模、投资强度、税收贡率等指标方面严格把关，以投资达到一定额度的项目项目实行“一事一议”，给予更加灵活的政策。如益阳曾因某项目老板看中税务局地段而把税务局整体迁走。常德得知中联重科打算易地扩建后，市委主要领导先后十余次登门与中联进行协商，郑重承诺提供全面优惠政策外地的这些做法不可复制，但起码我们可以学习这种“以在项目为重”的理念。
6、建立科学的推进机制，把改进考核办法作为推进园区建设的根本来抓。调度考核是园区发展的动力所在。常德、益阳等地对园区实行定期调度外，每年还安排数千万元的资金对园区建设、招商引资、技术创新、人才引进、投资服务等项目进行奖励。我们一方面要科学制定和不断完善《全市工业园区目标管理考核办法》，淡化对除计划生育、综合治理之外其它社会管理类指标的考核。另一方面要重点将基础设施投入、规模以上工业企业增加户数、工业增加值、入库税
金、固定产投资额等五项指标作为考核的主要内容。建立“重奖到人”的激励机制，切实提高各级园区抓建设的主动性、抓项目的针对性、抓发展的积极性。