明胸怀的英国君王替国家的行政机关设计出精确而持久的模式之前，“议会”已经扮演了国王的角色。

因此，英国民族长期而成功地研究了抑制行政权力的艺术，因而却经常忽视了改善行政方法的艺术。他们在更多的程度上是训练自己去控制而不是加强政府。他们较关心的是使政府变得公正、温和而不是使它变得简捷、有秩序和高效率。英国和美国的政治史不是一部发展行政管理的历史，而是一部关心立法工作的历史——不是改进政府组织，而是制定法律和政治评论的历史。因此，我们正处在这样一个时期，即对于我们这个长时期背着制定宪法的种种习惯的包袱的政府来说，它的健康迫切需要有关行政管理的研究和创造来加以保护。从建立基本原则的角度来说，制定宪法的时期实际上已经结束，但是我们却无法摆脱它的影响。当我们应该进行创造的时候，我们却继续进行政治评论。我们已经到达了我前述的三个时期中的第三个时期——即这样一个时期：人民经过前一时期与专制权力的斗争，为自己赢得了宪法，他们必须发展行政管理以与这种宪法相适应。可是，我们对于这种新时期的工作却毫无准备。

尽管从政治自由的角度，特别是从政治实践的艺术和才干的角度说，我们拥有巨大的优势。然而却有那样多的国家在行政组织和行政艺术方面都走在我们前面。当我们对于这种事实感到极度惊讶时，上述情况为这种惊讶提供了唯一的解释。例如，为什么我们才刚刚开始纯洁我们那足足腐败了 50年的行政机构？如果认为是奴隶制度使我们迷失了方向，那就只不过是重复我所曾经说过的老话——即我们制度中的缺陷耽误了自己。

当然，一切通情达理的选择都将会是支持英国和美国的政治道路，而不是支持任何欧洲国家的道路，我们决不会为了学会普鲁士的行政管理技巧，而愿意具有普鲁土的经历。而且普鲁士特殊的行政管理制度将会把我们彻底闷死。与其变得缺乏独立精神和循规蹈矩，不如毫无训练和自由自在要好得多。虽则如此，但却无法否认还有更好的情况，那就是既具有自

由精神而同时又具有非常熟练的实践能力。就是这种理由更为充足的选择，强迫我们去探寻有哪些因素可能会阻碍和耽误我们引进这种非常值得羡慕的行政管理科学。 那么，究竟有些什么因素正起着阻碍作用呢？

重要的是人民主权。对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多。正是我们以往最心爱的政治成功的完美性本身困扰着我们。我们把公众舆论捧上了帝王的宝座，而在公共舆论的统治下面，我们如果要想使主权者在执行任务的熟练技巧方面或者在使政府职能达到完美的平衡状态方面，接受任何速成的训练，那是不可能的。也正是我们充分地实现了人民的统治这一事实本身，使得“组织”这种人民统治的工作变得更加困难了。总而言之，为了取得任何进展，我们必须对于叫做公共舆论的由民众组成的君主进行训练和劝说——这跟影响叫做国王的单一君主比较起来，是一桩可行性极小的工作。一个单一的统治者有可能采纳某一个简单的决策并且立即加以执行。他只可能有一种意见，并且他将使这种单一的意见包含在单一的命令之中。可是另一种统治者即全体人民却可能具有一大堆不同的意见。他们不能简单地在任何事情上取得一致。进步必须通过妥协，通过把不同的意见调和起来，通过一系列反复修改的计划和非常直截了当的原则的抑制作用才能够取得。这就需要有贯穿了许多年中的持久不断的决心，需要有体现在一整套修正方案中的断断续续的命令。 在政府工作方面如同在道德领域一样，最最困难的事情莫过于取得进步了。在过去，这种现象的原因在于，作为统治者的单一的个人通常都是自私、无知而又胆怯的，或者是愚蠢的——尽管偶尔也有个别聪明人。而在今天，原因则在于，统治者是许多人，是人民，并没有我们可以与之说话的单一的耳朵，他们是自私、无知、胆怯、固执或者是愚蠢的，并且这是一种由数以千计的人群所构成的自私、无知、固执和胆怯——尽管其中有数以百计的人是聪明的。在以往，改革者的有利条件是统治的思想有一个确定的发生地，即它存在于一个人的头脑之中，因而这种思想是可以弄清楚的。虽然这也是改革者的不利条件，这个头脑并不

勤于学习或者仅仅学习了很少的东西，或者这个头脑处于某个人的影响之下，而这个影响者只是让它学习一些错误的东西。而今天，情况与此相反，改革者却被下述事实弄得处于迷们之中，那就是统治者的思想并没有确定的发生地，而只不过是存在于千百万个投票人的大多数头脑之中；改革者还被下述事实所困扰着，即这种统治者的思想也同样是被“宠物”所影响的，这种宠物并不是人，仍然只不过是事先就抱有的意见，也就是种种偏见，但它却并不因此就失去这个词旧有的真正含义。偏见是不可以靠理性思考的，因为它们不是理性的产物。 在任何地方，当尊重舆论被当作政府的最高原则时，其实际改革必然是缓慢的，并且一切改革都必然是充满妥协的。因为在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用。这是当前半个世界所承认的公理，甚至在俄国这个公理现在也将会被人们所信奉。任何人如果想要在一个现代立宪制的政府中实行某种改革，他就必须首先教育他的公民同胞，使之感到需要有“某种”改革。在这之后，他必须说服他们愿意进行他所主张的那种改革。他必须首先使得公共舆论愿意听取意见，紧接着就务必作到使舆论愿意听取正确的意见。他必须鼓动舆论，使之起而寻求某种意见。然后经过安排，把正确的意见摆在舆论前进的道路上。 第一步与第二步相比较几乎是同样困难。对于舆论来说，掌握它的人总是占绝对优势的，而要改变舆论则几乎是不可能的。各种制度在第一代人看来，只不过是似乎可以实现某种原则的权之计。下一代则把它尊崇为有最大可能实现这一原则的近似办法。而再下一代则把它崇拜为这一原则本身。几乎并不需要三代人就酿成了这种神化现象；作孙子的常把他祖父犹疑不定的试验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分。

即使我们对于全部政治历史有清楚的洞察力，并且能够从那些经过完善训练的人士头脑中产生出一些有关政府的稳定、无误、温和的明智准则；在这些准则当中一切合理的政治学说都将得到最后的解决，“国家是否将按照这些准则行事？”这就是问题之所在。人们的大多数是极端缺乏哲学头脑的。而今天，人们的大多数却拥有投票权。一个真理在被那些每天在

一大清早就跑去上班的人们认识之前，必须首先表现得不只是清楚而且还要平易。并且在这同一批人下定决心照此行事之前，必须表明如果不照此行事就将产生重大而且有切肤之痛的不便之处。

还有哪一个地方，其缺乏哲学头脑的人群的大多数在其构成上比美国还要五花八门呢？为了弄清楚这种国家公众的思想情况，不仅要了解作为旧日主要民族的美国人的思想，并且还要了解爱尔兰人、德国人和黑人的思想。为了替一种新学说找到立足之地，必须去影响各种各样的思想。这些思想由各个种族的模式所铸成，来自产生于各种环境中的偏见，被许许多多各种不同的民族的历史所扭曲，几乎受到地球上每一个温暖或寒冷、开放或封锁地区的影响。

对于行政学研究的历史以及特殊困难的条件就谈论这么多。当我们已经进入这一领域时，我们必须在这样的困难条件下展开研究工作。现在的问题是，这种研究的题材是什么，以及这一研究所特有的目的又是什么呢？ 二

行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。

行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。

正是根据这种理由，我们必须把现阶段的文官制度改革看作只不过是为达到更完善的行政改