关于加快我省开发区发展的思考
改革开放30年来，开发区作为我国改革开放的“试验田”和“排头兵”，为国民经济结构的调整和加快我国经济与世界经济接轨起到了积极的作用，成为我国经济发展的“助推剂”。我国开发区从诞生之日起，就与“改革”结下不解之缘，显示出了勃勃生机和巨大创造力，有力地促进了地区经济发展，在吸引外资、扩大出口、增加就业、带动地方经济发展方面发挥了重要的作用。各级开发区已成为所在城市经济发展新的增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。可以说，中国经济腾飞，开发区功不可没。
相比于沿海开放地区，我省开发区建设虽然起步比较晚，但经过多年的发展，已成为我省各地经济发展最具活力的区域，在全省经济发展中发挥了重要的示范、辐射和带动作用。当前，在经济全球化、区域经济一体化的大背景下，面临新环境和新挑战，如何进一步抢抓承接国际和沿海产业转移的重要战略机遇，加快提升我省开发区发展水平，增强我省经济综合实力和发展后劲，是我们必须面对和探索的问题，值得我们思考和研究。
一、当前我省开发区发展中存在的一些问题
我省开发区虽然在不断发展壮大，对全省经济发展的支撑作用显著增强，但由于各种因素的影响，还存在一些困难和问题，主要集中在体制不顺、土地紧张、资金紧缺、环境不优、招商困难、产业不协调等方面。
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（一）体制机制不顺，发展障碍凸现。
目前，全国尚没有一部统一的开发区规章，对开发区的管理体制、管理职权和运行机制进行明确界定，其管理体制机制一直是各地自行摸索，部门与开发区之间的管理冲突日益突出。近年来，随着开发区的快速发展，我省开发区已主要形成准政府的管委会体制、托管乡镇制、公司制三种管理模式。但无论哪种管理模式，均存在体制机制不顺畅的现象，这种状况已经严重阻碍了开发区的持续、稳定、高速发展。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，以发展工业为主，不承担行政管理职能，提供一站式服务，精简高效，但在实际工作中，地方政府原赋予开发区的一些权限被各部门垂直、集中管理所分解和上收，管委会权责有限，不利于统一规划和管理；加之开发区法律地位不明确，不具备行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥强有力的作用。二是托管乡镇制。通过托管乡镇方式，改变原来封闭运行体制，“回归”到一般行政区，存在机构膨胀、人员过多，包袱较重、财力不足现象；有的开发区下设的职能部门分局，事情不多竟然供养100多人，财政压力加大；有的就是一个小政府，包揽过多行政社会事务，经济发展的职能被弱化。三是公司制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或行政派出机构，而是投资开发商，但又要进行大量的公共基础设施投资，由于开发主体无法从区域税收中获得必要的投资补偿，其对基础设施的
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巨额投资或者转嫁到地价上，致使地价过高；或者因不能及时回收资金，债务过重，而陷入财务困境。
（二）土地资源不足，遭遇开发“瓶颈”。
目前我省开发区普遍面临的最大问题是用地难。用地难主要表现在三个方面：一是规划面积偏小，发展空间先天不足。2006年国家三部委公告我省93家保留开发区中，规划面积小于5平方公里开发区56家，占全省保留开发区的60.2%；不足1平方公里开发区18家，占全省保留开发区的19.4%。部分开发区内实际可开发面积比国家公告保留的规划面积还小。二是用地指标少。近几年，国家土地规划修编工作一直没有启动，省政府的土地审批量急剧下降，各地收储的存量土地远远不能满足项目落户要求，省里下达的工业用地计划与当地实际需求相差很大，绝大多数开发区用地紧张。三是土地成本不断增加。2006年，国务院下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，要求对工业用地必须实行招标、拍卖、挂牌方式供地，且设臵了供地价格最低限价，土地开发成本增加；2008年，十七届三中全会确定的土地新政，对土地使用提出了更为严格的要求，进一步明晰土地产权制度，完善土地征用制度，延长土地经营权年限。开发区获取土地的成本和难度进一步加大，陷入了空前的用地恐慌。
（三）资金缺口较大，建设力度趋缓。
一是开发区建设资金严重不足。我省部分开发区建设处于起步阶段，基础设施建设需要大量资金投入，地方财政能
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给予的支持可谓“杯水车薪”，主要靠开发区通过省政府授信安排的开发银行贷款筹措，但使用手续复杂、费用偏高、限制过多。在当前金融危机的影响下，融资、筹资显得尤为困难。近几年，我省大部分开发区基础设施建设虽然取得了长足发展，但与同处中部的江西、安徽等省相比明显滞后。二是企业普遍反映资金不足，融资难。主要是中小企业，尤其是一些新开工、新落户的中小民营企业，受全球性金融危机和国家宏观调控政策的影响较大，资金严重不足，融资非常困难。
（四）环境优化不够，招商、服务脱节。
部分开发区由于管理体制不顺，职能缺失，造成招商、建设与服务脱节。地方部门存在重招商、轻服务现象，开发区内企业分别受多个部门管理，各自为政、无人服务；项目建设报批环节多，审批周期长，一个简单的手续需要几周甚至一年都办不到位，开发区干部为企业代办手续要“嘴磨破、腿跑断”；部门收费过多、过滥，一般项目都涉及到20多个收费名目，项目投产后各种形式的吃、拿、卡、要现象也不同程度存在；部分开发区只注重抓好基础设施，忽视与之相配套的服务设施建设，只着眼于引进工业项目，对服务业发展重视不够。
（五）招商观念守旧，取得成效不高。
主要表现在四个方面。一是招商定位不够准确。在土地政策日趋从紧、开发区优惠政策所剩无几的情况下，部分开发区在招商过程中，仍然致力于拼土地价格、拼政策优惠，
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对客商吸引力不够；部分开发区存在“饥饿招商”思想，引进项目只讲数量，不讲质量。二是激励机制不够健全。不能有效调动一线招商人员的积极性，留不住招商人才，招商队伍素质需要进一步提高。三是金融危机影响投资。受全球性金融危机的影响，消费市场下滑，投资者融资成本提高，投资信心不足，导致开发区招商引资工作举步维艰。四是活动多，落实少。部分开发区热衷于参加各级各类招商活动，每年“协议引进资金”数额惊人，但“实际到位资金”寥寥可数。五是方式多，务实少。近几年，各地政府、开发区不断创新招商方式，小分队招商、网络招商、产业链招商、上门招商、以商招商、挂职招商等等，取得了一定的成效，但由于没有建立完善的长效机制，存在“虎头蛇尾”现象。
（六）产业结构不优，发展模式单一。
主要存在层次不高、结构趋同、发展不协调等问题。一是产业层次不高。全省高新产业发展不平衡，三分之二以上的高新技术产业集中在武汉和襄樊两个高新区，而其他县市开发区，科技资源比较贫乏，高新技术产业规模过小、比重过低，采选业、农副食品加工业、食品制造业、家具制造和工艺品及其他制造业等劳动密集型企业、简单加工业或低端产业类企业占40%以上，科技含量不高、竞争力不足，生产方式粗放、资源浪费严重，势必影响到开发区的可持续发展。二是产业结构趋同。部分开发区只注重即期开发，忽视远期建设，只注重企业数量，忽视产业连接；有的甚至为了争项目，不计成本、压价招商、无序竞争，致使开发区产业定位
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千篇一律，产业结构雷同，引进的企业大同小异，同一产业分散在各个园区，难以形成有效的工业发展产业链。三是产业发展不协调。近年来，我省开发区制造业保持快速增长势头，但忽视了园区的基本服务功能，生产生活性服务业发展严重滞后，不能满足制造业发展对服务业的需求，园区的这种短期功能偏位无法与园区的长期战略发展相匹配。
二、当前加快我省开发区发展的对策和建议
我省开发区建设起步较晚，在改革开放30年的历史进程中，大部分错过了80年代、90年代两次发展良机。当武汉城市圈被批准为全国“两型社会”综合配套改革试验区这一历史性机遇出现时，我们应该抢抓机遇、开拓创新，把开发区建设作为地方经济建设的重点来抓，把开发区作为“特区”来办，为开发区的建设发展创造有利条件和优良环境，促进我省开发区又好又快发展。
（一）解放思想，加强领导，全力凝聚发展合力。 推进开发区建设发展，必须进一步解放思想，充分发挥解放思想的先导作用，只有在思想解放中比沿海省份、周边省份更开放、更开明，才能发挥优势，破解难题，创造机遇。一是要强化领导、明确职责。各级党委、政府要进一步高度重视开发区建设，实行一把手负责制，强化目标管理，落实工作措施；要切实帮助解决开发区建设中的困难和问题，落实开发区加快发展的政策措施。二是要破除束缚、简政放权。继续大力精简审批事项，放开一切能放开的领域、行业、地域，放开一切不利于发展的捆绑、约束、政策，放开一切能
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放开的资源。三是要鼓励创新、敢闯敢试。面对新形势、新挑战、新机遇，要敢闯敢试、先试先行，破除按部就班、不思进取的思想障碍，充分用好、用活中央给予中部地区和“两型社会”实验区的各项优惠政策。凡是法律法规没有禁止的领域，要鼓励和引导企业进入和发展；凡是符合国家规定并已出台的政策，要切实落实到位；凡是外省行之有效的好做法，都可以学习借鉴，为我所用。四是要加强考核、积极引导。引导开发区走质量、效益、环保之路，重点考核开发区经济实力、科技能力、开放水平、集约程度、环境状况和社会贡献。五是要强化协调、凝聚合力。各级各部门要大力支持和促进开发区建设发展，在认真执行国家宏观政策的基础上，采取灵活、有效措施，切实帮助开发区解决科技、产业、土地、规划、资金、政策落实和基础设施配套等方面的问题，形成全社会支持开发区建设发展的强大合力，将我省开发区工作进一步向前推进。
（二）完善机制，理顺体制，积极探索管理模式。 加快开发区发展，不仅需要制定正确的发展战略，集中必要的人力、财力、物力，而且需要按照发展市场经济的要求，形成充满活力的体制机制。开发区能否快速发展，体制机制非常关键。一是要进一步理顺管理体制。各级党委和政府要严格按照《湖北省人民政府关于进一步促进开发区规范管理和健康发展的决定》（鄂政发[2005]26号）的有关规定，切实落实省委、省政府赋予开发区的管理权限，进一步理顺开发区管理体制，进一步下放审批权限，使“统一领导、统
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一规划和统一管理”的职能真正落实到位；积极探索运营体制市场化改革，理顺区内与区外、条条与块块、管理与服务的关系，进一步改善开发区发展外部环境，在实际工作中，切断职能部门干预，建立一种相对封闭式管理的小环境，开发区的事情在开发区解决，从而在开发区形成一个有利于招商引资，有利于加速发展的小气候。二是要进一步规范管理机构。加强开发区机关和编制管理，强化服务意识，提高管理水平和办事效率，在机构设臵上，严格按照“精简、统一、效能”的原则，实行多部门职能融合归并，最大限度地减少机构，减少审批环节，坚持“小政府、大服务”，做到因事设岗，因岗选人。三是要进一步创新发展机制。积极探索以企业为主体的开发机制，鼓励引导各类社会资本投资开发区基础设施和公共服务设施建设，积极推行开发区公共服务项目市场化运作、企业化管理；建立联合协作开发机制，加强与沿海发达地区合作，大力发展“一区多园”、“区中园”、“园外园”合作模式，建设特色园区和产业转移园区，实现资源共享、优势互补、互利双赢。
（三）科学规划，集约用地，努力提高土地效益。 土地是开发区的根本，也是入园企业和土地开发的基础。破解土地难题，必须科学规划、灵活使用、集约开发，多途径提高土地利用效益。一是全面提高开发区规划水平。按照“布局合理、用地集约、产业集聚、功能配套”的原则，制订开发区总体发展规划，合理确定区域布局、功能布局、产业发展方向及目标，避免粗放用地、无序开发；要抓住新
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一轮规划修编的有利时机，切实做好开发区土地利用规划修编工作，通过土地规划调整，为开发区发展留足空间；要进一步加强规划管理，坚决杜绝规划执行的随意性，保障规划实施的准确性和有效性。二是创新土地使用方式。十七届三中全会确定的土地新政，使开发区获取土地的成本和难度进一步加大，过去那种通过征用手段获得廉价土地、进行粗放式开发的增长模式已经走到了历史尽头，必须寻找新的出路。一方面，千方百计挖掘土地资源，拓展发展空间，向滩涂、荒山、荒地要地；另一方面，积极探索征地之外的土地使用方式，灵活使用土地。目前，江苏、广东等省份采取的农民土地入股、土地出租、自建厂房等模式在一定程度上缓解了征地难问题，不仅有利于耕地保护，而且有利于保障农民利益，值得我省开发区学习和借鉴。三是规范开发区集约发展。严格控制开发区数量，原则上一个县（市、区）集中力量建设一个开发区，坚决杜绝“镇镇建区、乡乡办园”现象，促进资源向开发区和优势产业集聚；同时，建设用地指标重点向国家级、省级开发区倾斜，国家级、省级开发区内的重点项目优先供地。四是着力提高开发区土地利用效益。认真贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和十七届三中全会有关土地政策精神，调整和优化开发区用地结构，提高开发区的投资强度和产出效益。鼓励开发区和区内企业盘活土地存量；挖掘区内企业的土地潜力，降低绿化面积，增加工业建筑用地；积极推行多层标准厂房建设，提高土地建筑容积率；建立低效用地、闲臵占地退出机制，
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严格规定开工期限，提高投资强度标准，对土地利用效率低、经济效益差、达不到土地出让合同约定的项目要求其退出开发区；要按照“好而快则先”的原则，谁急谁先用地，要向好的项目、快的项目优先供地，对当前资金困难，不能立即开工建设的企业，对其现有土地进行调整，优先供给当前急需进园的企业。这样才能集中掌握部分土地，缓解土地矛盾，提高土地利用效益。
（四）提高效能，改善服务，全面完善投资环境。 面对金融危机的侵袭，开发区要善于化挑战为机遇，苦练内功，以环境建设为切入点，努力提升软硬环境，为新一轮的快速发展打好基础。一是夯实基础环境。进一步加大硬环境建设力度，加快城市交通、通讯、港口等重大设施建设，加快开发区园区道路、管网、土地平整等基础设施建设，加快为企业服务的配套设施建设，同时加大服务业发展力度。二是优化政策环境。坚持依法行政，廉洁执法，文明执法，高效执法，严禁损害投资者权益的违法或不当执法行为发生；取消法律法规没有规定的行政事业性收费项目，对于规定收费的项目，要严格实行收费名目、标准和依据公开制度；未经开发区管委会同意，机关和社会组织不得在开发区内进行检查、收费等活动；增强合作共赢意识，坚决摒弃怕吃亏、怕上当、怕“肥水流入外人田”的思想障碍，克服“开门招商、关门宰客”等短视行为，使外来投资者“招得来、留得住、发得了”。三是改善服务环境。树立“人人都是投资环境”的服务理念，大力营造“亲商、安商、富商”的社会氛
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围，为企业提供“保姆式”服务；进一步提高行政服务效率，推行“一站式”服务、窗口办结制，实行一个窗口对外、全过程一条龙服务；大力发展电子政务，构建开发区网络服务平台和信息管理共享平台；逐步建立信息咨询、技术咨询、产品营销策划、产权交易服务等中介机构，为企业提高全方位、多层次的高效优质服务。四是营造人才环境。要进一步建立和完善人才自由流动的市场机制、人才需用分类预测机制和人才信息库，积极引进国际知名的人才中介机构，形成比较完整的人才资源体系；吸引和鼓励高科技人才到开发区创业；建立与开发区发展需求相适应的人才培训体系和教育管理模式，促进园区企业的人才需用和劳动力需求。
（五）更新观念，调整思路，着力提升招商水平。 招商引资是开发区永恒的主题，是开发区不断焕发生命力的源泉。开发区经过30年的发展，过去那种拼土地价格、拼优惠政策的招商方式已无法适应新形势的需要。因此，思变成为开发区下一步招商和发展的必然。一是积极调整招商思路。①变“招商引资”为“选商选资”。克服“捡到篮子里都是菜”的错误思想，对不符合科学发展观和环保政策的项目，坚决不予引进；要从实现科学发展的角度出发，从维护社会和谐发展的角度出发，选择符合经济发展政策和宏观经济政策，符合经济社会协调可持续发展要求，符合产业升级和知识更新的项目。②变“政策招商”为“产业招商”。依托开发区的比较优势，基于合理的产业定位，选择适合本地发展的目标产业，有针对性地开展产业整体招商，围绕产
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业的主导产品及其上下游产品来招商引资，实现产业上的缝合断层、填补空白、调整结构，形成完整产业链，提升综合竞争力。③变“土地先行”为“环境先行”。改变过去“招商引资，土地先行”的守旧观点，树立“环境就是生产力,环境就是竞争力”的理念,通过全力打造软、硬环境建设，营造优质投资环境，用环境吸引客商、留住企业。二是全力推进招商对接。牢牢抓住沿海产业转移机遇，千方百计搞好招商对接。沿海产业向内地转移总量有限、时间有限，机不可失、时不再来。湖北在承接产业转移中，既面临粤北、苏北和周边省份以及越南等发展中国家和地区的激烈竞争，又存在土地供应偏紧、物流成本较高、企业熟练工流失等方面的制约因素。因此，承接沿海产业转移，要以李鸿忠省长提出的“不论重工业，还是轻工业，不论是高新技术产业，还是中低产业，不论企业规模大中小，只要符合科学发展观和环保政策，我们都欢迎”的“三个不论”为指导思想，逆势而上，主动出击，以更开放的理念、更务实的作风、更有效的举措，扎实承接沿海地区产业大转移。三是着力建强招商队伍。招商工作是一项难度系数高的复杂劳动，是一项充满智慧和艺术的实践。面对新的招商要求，要创造一流的招商业绩，必须建设一流的招商队伍。要把提升招商人员的综合素质摆在突出位臵，加强业务素质培训，引导招商人员掌握招商规律，提高谈判技巧，深研招商项目，努力成为信息搜集的能手、商务谈判的好手和项目考证的高手；要加强招商人员实践锻炼，让招商人员在实践中提高本领，增长才干，
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加快成长，尽快成熟。要加强招商人员优化组合，实行绩效考核，以实绩论英雄，激发招商人员大招商、招大商的工作热情；要树立锲而不舍、永不言弃的招商理念，只要有1%的希望，就付出100%的努力，盯紧靠死，咬住不放，不达目的誓不罢休；要建立招商人员动态管理制度，扩大选人视野，实行优胜劣汰的用人机制，加快建立一支适应能力强、业务素质高、肯吃苦、会招商的专业队伍。
（六）自主创新，优化结构，全面促进产业升级。 在经济低谷期，如何提高企业自主创新能力、推动产业结构调整和优化升级将决定开发区未来的命运。一是加快自主创新，促进产业升级。世界经济发展史表明，创新活动往往活跃在经济萧条期，这几乎成了一条“创新周期定律”。危机之下存良机。我们应加大马力，完善创新体系，富集创新要素，深耕细作，育苗造林，全面激发企业的创新活力。要将开发区打造成为我省自主创新的综合支撑平台，促进企业、科研机构、政府构成三螺旋的组织架构，形成三者之间协同互动的创新空间。在这个过程中，开发区要充分扮演好创新政策的制定者、创新载体的建设者、创新集成服务的提供者、创新过程的参与者的角色，努力营造创新生态体系。坚持以企业为主体，以市场为导向，构建创新平台，不断提高企业自主创新能力；以大项目为黏合剂，将各种优势资源组织起来，实现“强强”合作，联合攻关；支持和引导企业以原始创新的技术标准为基础，建立技术联盟或产业联盟等新型产业组织形式，开展技术标准的制定和推广，提升企业
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整体竞争力；积极探索新型孵化器的经营运作模式，优选一批已落户开发区的创新型中小企业，聚精会神促其快速成长，待下一轮经济高潮到来之时，迸发出新的生产力。二是优化产业结构，促进产业升级。现代服务业与制造业相辅相成，从制造到服务，是产业升级的必经之路。没有良好的服务业，就很难推进制造业的升级转型和突破。必须在继续做强制造业的同时，把发展现代服务业作为优化产业结构、转变发展方式、提升发展水平的重要手段，坚持以完善居住房产、商业配套、社会事业等传统生活性服务业为基础，以壮大物流、采购、配送、售后、贸易等生产性服务业为重点，以发展服务外包、信息、金融、中介、研发等高端服务业为补充，着力做大服务业，实现由“制造业”为主向“制造业”、“服务业”双轮驱动转型，促进产业全面升级。
（七）关注民生，改善民生，努力实现和谐发展。 在开发区建设中，要坚决贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好人民群众根本利益摆在开发区建设发展的重要位臵，建立“经济补偿、就业扶持、居住安臵、社会保障”四位一体的失地农民安臵模式，努力使开发区在扩大就业、改善民生等方面发挥更大的作用，让广大人民群众真正从开发区发展中获得更多的实惠。一是经济补偿多样化。严格按照十七届三中全会有关土地政策精神征地用地，做到“群众利益无小事”；同时，积极探索农民土地入股、土地出租、自建厂房等其他用地方式。二是就业扶持长效化。建立农民再就业培训长效机制，充分考虑失地
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农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，增强失地农民可持续发展能力。三是居住安臵城镇化。拆迁还建要按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的原则，统一规划建设、统一拆迁安臵、统一配套设施，努力在建成区内实现平房楼房化、农村城市化、农民市民化，改善农民居住条件，提高群众生活质量。四是社会保障制度化。积极探索建立失地农民医疗、养老等社会保障制度，解除失地农民的后顾之忧，让失地农民有干头、有盼头，实现和谐发展。
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