关于治理“小金库”问题的调研报告
一、开展治理“小金库”工作的简要回顾
“小金库”问题由来已久。传统意义上的“小金库”是指：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。2004年国务院颁布《财政违法行为处罚处分条例》对“小金库”问题解释为：财政资金或者其他公款私存私放指未将资金收入、支出等经济活动纳入法定账目进行记载和核算，致使资金的运行完全脱离财务的统一核算和职能部门的监管。因此，我们认为“小金库”的核心要素在于违反法律法规、私存私放、逃避监管。
治理“小金库”工作历来是财政、财务监督检查的重要内容。特别是1995年国务院办公厅下发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》后，我省专门成立了清理检查“小金库”工作领导小组，依托省财务大检查办公室。重点对国有企业、集体企业、联营企业、企业集团、行政事业单位、社会团体和各种协会、学会，违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或
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未纳入预算管理的资金，进行清理检查。通过制定清理检查工作方案、宣传发动、设立举报电话、组织以财政、审计、银行部门为主的联合检查小组，采取各部门各单位自查自纠，检查部门选择重点单位开展专项检查等措施，对单位私设“小金库”问题进行专项清理。通过清查，严肃了财经纪律，增强了法制观念，强化了财会和预算管理，完善了财税监督机制，杜绝了私设“小金库”现象，取得了阶段性的成效。1998年财务大检查职能转变后，治理“小金库”工作纳入日常财政、财务监督检查的内容，通过体制机制制度创新，从源头上加以预防和治理。
1999年，我省以预算外资金清理为载体，开展“预算外资金管理年活动”，通过清理银行帐户、专项检查、开设财政专户，逐步对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，进而推行“收缴分离”、“票款分离”、预算内外资金统管。出台了《福建省预算外资金管理办法》、《福建省行政事业性收费管理条例》、《福建省关于预算外资金管理工作中违纪问题的处分的暂行规定》等相关财政财务制度，明确了法律责任，强化了财经纪律。随着财政改革的不断深入，又相继推行了部门预算、会计集中核算、国库集中支付制度、政府采购、票据电子化改革等，从源头上进一步遏制“小金库”问题的发生。
我省在完善上述各项改革的同时，下大力气抓好票据电子化
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改革和开展制止开具虚假发票公款报销专项检查。在票据电子化改革方面，通过开发电子开票软件，采取“科技加管理”的手段，实行“电子开票，自动核销，全程记录，源头管理”的做法，达到“以票管费”、“以票管收”的目的，从源头上堵塞了漏洞。得到中纪委、省纪委、财政部的充分肯定。在开展制止开具虚假发票检查方面，立足于规范报销行为。从2003年开始，省纪委、监察厅、财政厅、审计厅等部门连续三年联合开展制止开具虚假发票公款报销专项检查。重点放在政府组成部门及直属机构，特别
是资金流动量比较大且预算外收入比较多的单位，针对其2004年度发生的各项财务报销凭证进行专项检查。以“办公用品”、“接待费”、“会议费”、“差旅费”的报销凭证为检查内容，对其发票的有效性、内容的真实性、手续的完备性，以及会计有否造假行为、帐外设帐等逐一进行检查。并对检查中发现的问题，注意从体制机制上查找原因，督促有关部门进行整改。为加强财务收支管理，规范财务报销手续，严肃财经纪律，从源头上制止开具虚假发票公款报销行为，省财政
厅制定了《福建省行政事业单位财务报销审批手续的若干规定》，对各单位财务报销手续完整性、真实性作出严格规定，并由财政、审计部门定期实施监督检查。同时，省纪委、监察厅要求各级各
部门把这项工作列为党风廉政建设责任制和业务目标责任制的考核范畴。为加大惩处力度，省纪委、监察厅下发了《关于对开具虚假发
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票公款报销行为党纪政纪处分的暂行规定》，规范了财务报销行为，严明了财经纪律，强化了责任追究。
2004年国务院颁布了《财政违法行为处罚处分条例》后，我
省认真组织学习宣传，深入贯彻执行，进一步规范了财经秩序。
二、“小金库”的现状和主要表现形式
长期以来，党中央国务院高度重视治理“小金库”工作，并根据市场经济转轨过程中，出现的新情况、新问题，采取了切实有效的措施加以整顿和治理，严肃查处了违法违规违纪的案件，起到了积极作用，收到了显著效果。但随着市场经济体制改革的不断深入，经济活动的多样化及相关制度的滞后和不健全，“小金库”原有的定义已被打破。新形势下，私存私放的资金，已相对减少，而在体外循环的资金相对增加，寄生于“外来户”。同时，由于“小金库”具有很强顽固性、隐蔽性、利益驱动性、开支的随意性、查处的艰难性等特点，仍然出现屡查屡犯，屡禁不止的问题，尤其是高收入的垄断行业、具有行政职能的事业单位、社会团体、协会、学会等部门或多或少还存在“小金库”问题，治理“小金库”工作任重道远。从目前情况看，还有以下几种表现形式：
1、帐外帐：经济活动中的一部分收支不纳入单位财务统一核算，另设银行帐户、账簿单独核算。主要有：一是截留应上缴
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